Se presentan los resultados del análisis comparativo de las metodologías de evaluación de impacto ambiental aplicados en proyectos, obras o actividades del subsector vial en Colombia. El trabajo se basa en la investigación documental de la evolución de las metodologías usadas, logrando identificar las de mayor aplicación en Colombia en la vigencia 2014 como son: el método de Leopold en la etapa de identificación, el método de Arboleda en la etapa de calificación y el método Ad-Hoc en la etapa de evaluación; así mismo, se definió que su aplicación adolece de un análisis de impactos articulado al territorio, desconociendo la fragmentación del paisaje o el sinergismo de algunos impactos. Finalmente, se presentan unos lineamientos específicos que contribuyen a mejorar los procesos de evaluación de impactos ambientales.

En busca de la conservación, protección y sostenibilidad del ambiente, diferentes países han incluido en su legislación la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), antes de la ejecución de un proyecto donde la calidad del medio ambiente se vea comprometida. Por tanto, la EIA nace como la necesidad de determinar las diferentes alteraciones que puede producir un Proyecto, Obra o Actividad (POA) sobre el ambiente (Arboleda, 2008). Para Williams & Dupuy (2017) es un aspecto central en la toma de decisiones ambientales para nuevos proyectos en la mayoría de los países; según Taheri et al. (2014), esta toma de decisiones no puede ser un proceso directo porque un gran número de parámetros pueden afectar significativamente al ambiente natural. Por lo tanto, las autoridades se enfrentan a una cuestión de toma de decisiones multicriterio (Rikhtegar et al. 2014) esperando que el proceso conduzca al aprendizaje y la transformación organizacional a lo largo del tiempo (Jones & Morrison-Saunders, 2017). La EIA, se reconoce en tratados internacionales como un mecanismo muy eficaz de prevención de los daños ambientales y de promoción del desarrollo sustentable (Ferrer, 2015) , además se puede considerar como instrumento de gobernanza ya que introduce reglas y asignan roles y responsabilidades específicos a los actores (Cardenas & Halman, 2016) . Sin embargo, su utilidad depende de cómo se implementen y de si los hallazgos se usan en la toma de decisiones públicas (Williams & Dupuy, 2017).

La EIA es un proceso en el que varias partes participan con diferentes intereses y experiencia, lo que puede generar un sesgo intencional o no intencional en sus opiniones (Enríquez-de-Salamanca, 2018). Esta nunca puede ser objetiva ya que tiene siempre connotaciones subjetivas, debido a que la referencia es la calidad ambiental, un concepto subjetivo (Veliz, 2014). Es decir que la EIA es un proceso destinado a estimar la incidencia que puedan tener la ejecución de diversas actividades económicas (Rivera-Pabón & Senna, 2017).

Para el caso específico de POA del subsector vial, la EIA y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) son dos marcos legales que se refieren a la planificación física; con el potencial de identificar, predecir, mitigar y/o compensar los efectos de la infraestructura de transporte con impactos negativos sobre la biodiversidad (Karlson, 2015) al representar una de las actividades de mayor impacto negativo sobre el ambiente (Ordoñez & Meneses, 2015) generan comúnmente externalidades negativas, efectos colaterales que imponen costos a personas distintas a las involucradas en la transacción de desarrollo (Reid et al., 2015).

La construcción de carreteras es una de las formas más extendidas de modificación del paisaje natural por lo tanto, es importante encontrar formas para su evaluación e incorporación apropiada en el proceso de EIA (Pavlickova & Vyskupova, 2015) dado que tanto la salud pública como la salud del ambiente natural se ven afectadas por las decisiones políticas (Browne & Rutherfurd, 2017), que afectan categorías moderadas de bosques protegidos (Psilovikos & Giannoulas, 2017) donde incluyen casos de permisos ambientales; además, los problemas ambientales no pueden ser resueltos efectivamente cuando no consideramos los impactos ambientales en la sociedad y la economía (Iles, 1996; Yong, 1998; Gunton et al., 2000. por Xu et al., 2015).

Las metodologías de EIA pueden, igualmente, no tener aplicabilidad uniforme en todos los países debido a las diferencias en sus legislaturas, estándares ambientales y programas de administración ambiental (Ferrer, 2015).

Una de las primeras leyes que se han escrito acerca de la EIA en el marco internacional, corresponde a la Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA), a partir de entonces, en Estados Unidos anualmente se expide el Código de Regulaciones Federales (CFR), que codifica reglas generales entre las cuales se encuentra toda la regulación existente en cuanto a estudio de impacto y declaración ambiental.

En Australia, algunas de las leyes "ambientales" más importantes no se encuentran dentro de la administración del Ministro de Medio Ambiente y Cambio Climático, está en manos de las agencias centrales como Premier & Cabinet, Treasury, Planning, Public Transport y Roads & Ports, entre otras. (Browne & Ruther-furd, 2017).

En México se promulga la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA); por ello, en el año 1971 se publica la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (LFPCCA) y en el año 1982 la Ley Federal de Protección al Ambiente (LFPA); en la que se incorpora la definición del término "impacto ambiental" y "manifestación del impacto ambiental" (González & Castellano, 2013). En el año 2000, se publica el Reglamento de la LGEEPA en materia de EIA; modificado en el 2002, para la obtención de la autorización en Materia de Impacto Ambiental.

El marco legislativo para la evaluación de impactos ambientales de Perú, se centra en la Ley 27446 del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), publicada en el año 2001, modificada por el Decreto Legislativo 1078 del 2008, siendo más específica y considerando claramente las normas socio-ambientales para los proyectos viales (Martínez Prada, 2010).

El tema del ambiente en Nicaragua surge con la creación de La Unidad Ambiental del Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI), mediante Resolución Ministerial No. 27 (25 de agosto de 1993), como requisito para financiar el Programa de Rehabilitación y Mejoramiento de Caminos Rurales (REMECAR), de donde surge la División de Gestión Ambiental (Acuerdo Ministerial 10-99, Julio 99) como apoyo en la toma de decisión y el cumplimiento de las acciones de gestión ambiental (Martinez D, 2014).

La evaluación de impacto ambiental (EIA) constituye un instrumento de la política ambiental de Cuba y compete a la actividad reguladora ambiental su ejecución (Quiala et al., 2015), regulación que es establecida por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de Cuba en guías y reglamentos. Particularmente la Ley 81 (Ley del Medio Ambiente) establece la obligación de minimizar o mitigar los efectos negativos al ambiente (CICA, 2001; Quintero-Ange & Carvajal-Escobar, 2012).

En Brasil, en la década de los años noventa, el análisis de impacto ambiental después de su reglamentación en 1986, por la Resolución CONAMA 001/86 (Brasil, 1986), estableció las directrices para la evaluación de impacto ambiental (EIA) y definió el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) como su principal documento (Almeida et al., 2015).

Durante muchos años se han formulado una serie de metodologías de EIA por expertos de diferentes países del mundo, la explosión de métodos de medición surge a fines de los años 60 (Espinoza, 2007). La metodología Mc Harg es uno de los métodos precursores de la EIA, se utilizó por primera vez en el año 1968 para seleccionar el área de menor impacto en el trazado de una autopista; se basa en la utilización de mapas de capacidad de acogida del territorio para los diversos usos que se pueda dar al suelo. Estos mapas permiten ver las áreas más aptas o impactantes para una determinada actividad (Garmendia et al. 2005).

En 1971, por encargo del US Geological Survey, Luna Leopold y sus colaboradores, desarrollaron una de las primeras metodologías para evaluar los posibles impactos dos años después de la aparición de la NEPA (Ambiental, España, & Propuestas, n.d.); es conocida como metodología de Leopold, la cual sigue siendo utilizada en la actualidad con algunas modificaciones.

En el documento Gestión y Fundamentos de Evaluación de Impacto Ambiental de Espinoza (2007), se reúnen los métodos de EIA que fueron considerados de mayor importancia por Leal (1997). Los métodos de EIA se describen en la Tabla No. 1.

En Colombia, la implementación de la EIA nace como producto de los diversos acuerdos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en 1972. Inicialmente el Decreto 2811 de 1974, exigía una Declaración de Efecto Ambiental, pero como tal, las Licencias Ambientales surgen con la Ley 99 de 1993, desde entonces se han venido expidiendo una serie de decretos que reglamentan el proceso de EIA para la obtención de la Licencia de un POA.

Para el sector vial colombiano, la última normativa para la reglamentación de Licencias Ambientales ("Decreto-Unico-Reglamenta-rio-Sector-Ambiental-1076-Mayo-2015.pdf. crdownload," n.d.) establece los proyectos de competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), donde está la Red Vial Nacional, la cual exige la presentación de un Diagnostico Ambiental de Alternativas (DAA) en este tipo de proyectos. Igualmente, el Ministerio creó las guías y manuales ambientales para cada sector, la cuales se adoptaron mediante la Resolución 1023 de 2005 como "instrumento de autogestión y autorregulación" y la Resolución 0751 de 2015 que establece los términos para la elaboración del EsIA.

En el país el número de proyectos viales es creciente, debido a la ampliación en los últimos años de la Red Vial Nacional, por lo cual esta investigación se orientó al análisis comparativo de los métodos de EIA aplicados en POA del subsector vial en Colombia, basados en la revisión documental de las metodologías y en la revisión de los expedientes de las licencias ambientales reportadas por el ANLA con vigencia 2014. El análisis comparativo se realizó en las etapas de identificación, valoración y evaluación de EsIA, aplicando criterios como fragmentación espacial, impactos sobre el territorio (regional), sinergismo y articulación de la valoración con el espacio geográfico impactado.

La metodología utilizada es la investigación documental, como se presenta en la figura 2.

Para detallar el método en referencia se detallan los siguientes aspectos:

La revisión de los desarrollos metodológicos de los estudios de impacto ambiental a nivel internacional en las cuatro últimas décadas (1974-2014), permiten establecer que los métodos precursores de EIA se mantienen en la actualidad, pero han sufrido diversas modificaciones o adaptaciones para ajustarlos a los objetivos de los EsIA. Los métodos Ad Hoc, listas de chequeo y las matrices continúan usándose con el mismo enfoque; mientras que las técnicas graficas mediante mapas y superposiciones han sufrido un proceso de modernización o actualización asociado al desarrollo y uso más frecuente de herramientas tecnológicas como los Sistemas de Información Geográfica (SIG); generando la denominada cartografía ambiental o superposición de mapas (overlay) referida por Espinoza (2007).

En su proceso de evolución, los métodos de EIA presentan un sesgo hacia las metodologías de carácter subjetivo, como lo manifiesta (Cremonez et al., 2014).

En general, los principales métodos de EIA, son genéricos, es decir, que fueron elaborados para aplicarse en cualquier sector, mientras que otros métodos se elaboraron para sectores específicos, diferentes al sector de infraestructura vial. De los métodos mencionados solo tres de ellos fueron elaborados específicamente para proyectos de infraestructura vial, correspondientes al método propuesto por Leopold, las Guías Metodológicas del MOPU (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) y el método de Crawford (Ad-Hoc).

Cooper (1999) manifestó que el desarrollo de un método estandarizado universalmente aplicable resulta problemático. El énfasis debe estar en el desarrollo que apunta a abordar las necesidades básicas, evitando al mismo tiempo impactos ambientales negativos (Gibberd, 2001).

Desde el año 2001, se ha visto la necesidad de que todos los países puedan llevar a cabo sus propias políticas, pero la experiencia en la realización de estos procesos es limitada y es necesario desarrollar capacidades, en particular en los países en desarrollo, para realizar estudios sobre compensación ambiental (George, 2001).

Adam Barker (University of Aberdeen) y Christopher Wood (EIA Centre, University of Manchester) desarrollaron en el año 1999 un estudio llamado "An Evaluation Of Eia System Performance In Eight Eu Countries", en el cual seleccionaron y revisaron la calidad de un total de 112 informes de evaluaciones de impacto ambiental, (50% correspondió a los años 19901991 y el otro 50% a los años 1994-1995-1996). En su investigación encontraron que, para los proyectos de autopistas y carreteras expresas se dió una marcada mejora entre los dos periodos de tiempo analizados; en el segundo tiempo evaluado el 75% del total de los informes se clasificaron como satisfactorios.

El trabajo realizado por el BID en el año 2001 en 26 países de Latinoamérica y el Caribe mostró que un 96% de los sistemas de EIA incluían criterios ambientales en la elaboración, revisión y aprobación de proyectos de desarrollo. A partir de entonces, la tendencia ha sido la de complementar la normativa y revisar o perfeccionar los procedimientos con base en la práctica de la EIA (Verocai, 2012). No obstante, al comparar la efectividad de la EIA con los criterios internacionales, su desempeño todavía está en desventaja.

En términos generales, se puede afirmar que son muchos las factores que afectan la calidad de los EsIA, según Marín & Orlando (2015), en Colombia, las políticas burocráticas, la tensión entre los ministerios ambientales y no ambientales y la escasa participación pública son algunas de las limitaciones en la evaluación ambiental. Otras de carácter metodológico y práctico son las señaladas por Perevochtchiko-va (2013), debido a la falta de indicadores establecidos necesarios para la estandarización del proceso de autorización de obras y actividades en México. Para Valladares (2012), es tan solo un requisito administrativo más para poder llevar a cabo decisiones ya tomadas de antemano. Es decir, que la falta de exigencia de la normativa ambiental, unidas a la dispersión y confusión de esta (Casermeiro & Cerdán, 2011), la falta de personal para las revisiones y la falta de formación de los redactores, generan baja calidad de los estudios (Casermeiro & Cerdán 2011; Arévalo & Díaz, 1997).

Jay et al. (2007) afirman que la eficacia de la EIA se reforzaría si un objetivo específico fuera "no deteriorar el medio ambiente" y, si esto no pudiera demostrarse, exigir la aplicación del principio de precaución en la toma de decisiones. Aunque en los Estados Unidos hay avances evidentes en el proceso de desarrollo de la EIA, falta de divulgación y/o implementación de estudios de calidad por parte de las autoridades ambientales.

Garantizar la coherencia y la calidad en los EsIA se complica por la tendencia hacia una mayor descentralización, permitiendo a los gobiernos locales más discreción en la interpretación de la legislación nacional y reglamentos para adaptarse al entorno y satisfacer las necesidades en su área de influencia. Sin embargo, en Colombia las Autoridades Ambientales enfrentan dos principales desincentivos económicos en la implementación de EsIA: falta de fondos para supervisar los EsIA y la necesidad de competir por las inversiones (Li, 2008).

La calidad en los procesos de evaluación de impacto ambiental se relaciona directamente con las políticas administrativas y la norma-tividad de cada país. En la última década, la EIA ha avanzado significativamente en algunos países de Latinoamérica, producto de un aumento en las capacidades técnicas de expertos y mejores sistemas institucionales y normativas para la implementación de la evaluación de impacto ambiental.

Existen diferentes métodos, metodologías y procedimientos para evaluar los impactos ambientales, ya sea para evaluar el estado del ambiente en general o para evaluar específicamente alguno de sus factores, entre ellas: a) Listas de chequeo, las cuales pueden clasificarse en cuatro tipos: simples, descriptivas, de verificación y escala, y ponderación; b) métodos matriciales; c) métodos de indicadores, como método de Holmes, método de la Universidad de Georgia, método de Hill-Schechter, método de Fisher-Davis y procesos de monitorización (Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Facultad de Ingeniería Industrial. Instituto de Investigación, Rivera, & Lizama, 2015). En el caso de Colombia, no existen métodos oficiales para la evaluación de los impactos ambientales de proyectos del subsector vial, esto deja en manos del evaluador o solicitante de la Licencia Ambiental la responsabilidad de escoger el método a utilizar, de ese modo un método puede favorecer la subjetividad y el sesgo del evaluador y generar calificaciones de impacto por debajo de su valor real (Calderón et al., 2013).

Entre las más importantes adaptaciones y nuevos métodos desarrollados a partir de las metodologías precursoras, se encuentra la metodología propuesta por Jorge Arboleda. El método fue desarrollado en la Unidad de Planeación de Recursos Naturales de las Empresas Públicas de Medellín en el año 1986 y se desarrolló con el fin de evaluar proyectos hidráulicos; más tarde se aplicó en todos los proyectos de esta empresa (Alcaldía de Medellín, 2013).

Otra metodología relevante, es la desarrollada por el grupo INTEGRAL- Ingenieros Consultores de la ciudad de Medellín-Colombia; este método considera que no se puede dejar de lado la sensibilidad ambiental del elemento y su área de influencia puesto que un resultado de impacto alto no significa estrictamente que la afectación o modificación del medio sea alta.

Toro et al. (2013) hicieron una revisión y análisis al EsIA en el año 2010 donde 9 de los 33 proyectos evaluados corresponden al sector de infraestructura, específicamente al subsector vial conformando 27% del total. De los métodos encontrados para identificación y evaluación de impactos, el 100% de los proyectos tiene su raíz en el método de matrices; siendo el método cualitativo propuesto por Conesa el más usado (67%), donde solo el 13% aplica el método original y el 87% restante distintas modificaciones realizadas por el evaluador como adaptación para el proyecto. Otros métodos usados son el de RAM propuesto por Ecopetrol (21%), el método de las Empresas Públicas de Medellín (EPM, 9%) y la matriz de Leopold (3%). En la revisión diseñaron un formato de evaluación basado en una lista de chequeo que involucró varios criterios, como la determinación de los atributos utilizados junto al procedimiento que cada evaluador llevó a cabo para su calificación y ponderación. Así mismo, tuvo en cuenta la correlación existente entre los impactos significativos y sus respetivas medidas consignadas en el Plan de Manejo Ambiental (PMA)(Martínez Prada, 2010).

Con la herramienta del formato de evaluación, el anterior estudio identificó que las nuevas versiones de adaptación realizadas a partir del método de Conesa se caracterizan por la modificación de la ecuación original que determina la importancia (Imp) de los impactos. Según Conesa (2006), la ponderación final obtenida de esta expresión, refleja la importancia del efecto de una acción sobre un factor ambiental; la ecuación relaciona 10 atributos descritos a nivel conceptual y sus escalas de calificación por el autor del método, estos son la intensidad (I), la extensión (Ex), el momento (Mo), la persistencia (Pe), la reversibilidad (Rv), la sinergia (Si), la acumulación (Ac), el efecto (Ef), la periodicidad (Pr) y la recuperabilidad (Rc).

Con base en el análisis de los métodos para la EIA de los proyectos a los que les fueron otorgadas licencias ambientales en el año 2010, Toro et al. (2013) concluyeron que los métodos de EIA aplicados en Colombia contienen un elevado grado de incertidumbres, subjetividad y sesgo que implica una baja efectividad del procedimiento.

Las medidas de manejo y los indicadores expuestos en la Guía Ambiental colombiana se orientan en 90 % al componente ambiental y 10 % restante al componente social, dejando de lado el componente económico. (Melizza, Díaz et al., 2015).

Después del estudio de Toro et al. (2010) se han realizado cambios importantes. En el caso de Colombia se creó la Autoridad Nacional de Licencias (ANLA), entidad encargada del proceso de licenciamiento y seguimiento de los POA que, de acuerdo con la legislación, requieran licencia ambiental.

En la información extraída de la revisión de los expedientes de las EIA del año 2014 se encontró que de 103 licencias otorgadas por el ANLA sólo 24 obedecen a proyectos viales, de los cuales se surtieron 20 para este estudio. Los 20 EsIA revisados fueron desarrollados sólo por 3 consultorías y 17 de ellos fueron desarrollados por un mismo grupo consultor; por lo tanto, los métodos usados para identificación, calificación y evaluación de los impactos ambientales no son muy variables. La metodología más usada es la que combina los métodos Leopold (etapa de identificación), Arboleda (etapa de calificación) y Ad Hoc (etapa de evaluación), seguido de la combinación métodos Conesa (etapa de identificación), Arboleda (etapa de calificación) y Ad Hoc (etapa de evaluación), es decir, las variaciones se presentan en la etapa de identificación con el Leopold y Conesa. La tendencia a seguir usando el método Leopold puede obedecer a que es uno de los métodos más sencillos; a su vez en el proceso de calificación y evaluación, la tendencia está marcada a la adopción de los métodos de Arboleda y Ad Hoc, respectivamente.

Por su parte el método del Banco Mundial, aunque es ampliamente conocido, es el menos usado en el contexto nacional en ese periodo, sólo 5% de los estudios lo aplicaron. Esta metodología es la más completa en su evaluación, en comparación con las otras metodologías, dado que considera la mayor cantidad de parámetros para determinar el valor más acertado del impacto inicial y final del área de influencia. Adicionalmente, hace una valoración conjugada de los impactos comparando los datos cuantitativos obtenidos con la valoración culitativa, resultando ser extensa, algo compleja y demandando tiempo y talento humano que le resta practicidad por su elevado costo. Lo que explica porqué es uno de los metodos menos usados.

Los métodos identificados en las diferentes etapas de la EIA realizadas por los grupos de consultoría ambiental de los 20 proyectos viales del año 2014 se presentan en la figura 3.

Los criterios o atributos considerados para realizar el análisis comparativo de la evaluación de la calidad y profundidad de los EsIA se relacionan a continuación:

Para seleccionar adecuadamente el método de EIA, deben atenderse las características del proyecto y las propias del método, por tanto, a partir de esta investigación se proponen lineamientos que deberían cumplir los métodos aplicados al subsector vial como son:

Esta investigación logró revisar 20 EsIA de proyectos viales de los 24 a los que se les otorgó licencia ambiental en Colombia en la vigencia 2014, es decir corresponde a una muestra del 83,3% de los métodos implementados. Sin embargo, resulta inusual que 17 (85%) estudios revisados corresponden a un mismo grupo consultor, exponiendo el sesgo hacia el método de preferencia del consultor y como lo manifiesta Valladares (2012), las EIA son tan sólo un requisito administrativo más para poder llevar a cabo decisiones ya tomadas de antemano.

El uso de métodos precursores como el de Mc Harg (1968) y Leopold (1971) continúan teniendo mucho uso en Colombia, dando cuenta la falta de formación y actualización de consultores en la integración de nuevos instrumentos de evaluación. Se destaca el uso de métodos locales en la etapa de calificación como es el de Arboleda, de las Empresas Públicas de Medellín, que es una adaptación de los métodos precursores de Leopold y Conesa.

Uno de los factores que han afectado la EIA de los proyectos viales, es que con la combinación de metodologías se ha dejado de lado el uso eficiente de herramientas de información geográfica; en este tipo de proyectos la inclusión de estas herramientas es ideal para obtener a través de la cartografía una mayor escala de la extensión y magnitud de los impactos. Los SIG aunque no son un método específico para las etapas de EIA, deben ser usados transversalmente en cada una de las etapas de la EIA que permita un análisis espacial integral y no sólo un contexto de la línea base.

El uso de un método en el momento de realizar EIA depende del criterio del responsable de dicho análisis y de las necesidades específicas del proyecto en cuestión. Existen variados tipos de métodos de EIA, pero ninguno de ellos cumple con todos los requisitos necesarios para poder aplicarse a todo tipo de proyectos. Es por ello, que ningún método debe usarse aisladamente en los EsIA.