Publicaciones e Investigación. Bogotá - Colombia, Vol. 16 No. 1, enero - junio 2022 - ISSN: 1900-6608 e 25394

Uso de los mecanismos de solución de conflictos en el ámbito medio ambiental


Use of alternative dispute resolution on environmental area


José Raúl Reyes Santiago

Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
josereyessantiago@gmail.com

Recibido: 15/12/2021 Aprobado: 10/02/2022


Citación:
Reyes Santiago, J. R. . (2022). Uso De Los Mecanismos De Solución De Conflictos En El Ámbito Medio Ambiental. Publicaciones E Investigación, 16(1). https://doi.org/10.22490/25394088.5645

Resumen

En este artículo se analiza la situación que enfrenta México, derivado de los conflictos medio ambientales, los cuales, según investigaciones y registros del Gobierno federal, han ido en aumento y hoy suman entre 500 y 800, la mayoría latentes o en proceso de escalamiento. Se plantea la necesidad que ante este fenómeno se haga un mayor uso de los mecanismos de solución de controversias ya reconocidos como derechos humanos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como vía pacífica y no jurisdiccional para el acceso a la justicia y se realicen los ajustes pertinentes para que los acuerdos logrados tengan efectos vinculantes.
Se presenta de forma particular la problemática que se enfrenta en el estado de Tabasco, ubicado en la región sureste del país, duramente golpeado por la explotación de hidrocarburos, la ganadería extensiva y la deforestación, cuyos efectos medio ambientales han generado los últimos años conflictos que no encuentran la solución debida, por factores culturales, sociales, políticos y administrativos, en detrimento del bienestar de las personas afectadas.

Palabras clave: medio ambiente, legislación, gobierno, mecanismos de solución de controversias.

Abstract

This article analyzes the situation facing Mexico, as a result of environmental conflicts, which according to research and records of the federal government have been increasing and today total between 500 and 800, most of them latent or in the process of escalation. It is necessary that, in the face of this phenomenon, greater use be made of the Alternative Dispute Resolution already recognized as a human right by the Political Constitution of the United Mexican States, as a peaceful and extrajudicial means of access to justice, and that the pertinent adjustments be made so that the agreements reached have binding effects.

The problem faced in the state of Tabasco, located in the southeast region of the country, hard hit by the exploitation of hydrocarbons, extensive cattle ranching and deforestation, whose environmental effects have generated conflicts in recent years that do not find the proper solution, due to cultural, social, political, and administrative factors, is presented in a particular way to the detriment of the well-being of the people concerned.

Key words: Environment, legislation, conflicts, government, Alternative Dispute Resolution.

1. Introducción

Para cumplir con los propósitos de este trabajo, en principio se analiza la problemática de los conflictos relacionados con el medio ambiente, se revisan de forma sucinta los antecedentes y los factores que los motivan; después, se explora el marco jurídico, haciendo énfasis en el uso de los mecanismos de solución de controversias, los cuales, están llamados a ser, como en otros ámbitos, una vía distinta a la administrativa y jurisdiccional para gestionar los conflictos, fomentar una cultura de paz y garantizar el acceso efectivo a la justicia.

Enseguida, se particulariza sobre algunos aspectos de la problemática existente en el estado de Tabasco y los presupuestos que están contenidos en la legislación, no solo para vigilar el cumplimiento de las normas ambientales, sino para poder iniciar un proceso litigioso encaminado a resolver una controversia. Esta entidad caracterizada por sus amplios recursos naturales se ha visto expuesta las últimas décadas a una degradación de su suelo, aire y recursos hídricos, con lo cual se han desencadenado situaciones conflictivas que lejos de haberse resuelto, permanecen latentes, a falta de cauces que propicien el acuerdo entre las partes.

Ante este escenario, se describirá la importancia de utilizar los mecanismos alternativos de conflictos para atender los problemas medio ambientales en la entidad y el camino que se debe seguir para lograr este propósito, habida cuenta que a la fecha no están previstos en la legislación secundaria, a diferencia de lo que sucede con otros estados de la república. En el pasado, inclusive, existieron organismos estatales que recurrieron a la negociación y conciliación para destrabar conflictos y permitir el desarrollo de los grandes proyectos de la industria petrolera, pero tras su desaparición ya no se crearon nuevas que suplieran sus funciones.

2. Antecedentes de los conflictos medio ambientales en México

El conflicto, reconocido como parte intrínseca del ser humano está presente en todos los ámbitos de la vida en sociedad; donde haya personas con necesidades, intereses y posiciones distintas surgirán generalmente controversias. Los conflictos ambientales, de acuerdo con Mondéjar (2015), derivan de una contraposición de intereses entre dos o más partes, como resultado de alguna actividad, acción o proyecto que incida en las condiciones del medio ambiente y que puede tener repercusiones más allá de una comunidad, una ciudad, un estado y un país.

Otros autores, como Rodríguez & Barbosa (2019) mencionan el ingrediente calidad de vida como principal efectivo negativo y detonante del conflicto que producen las afectaciones a los ecosistemas o al equilibrio ecológico por actividades realizadas por particulares o por el mismo gobierno. Estos daños, incluso pueden ser de tipo cuantitativo o cualitativo, según la perspectiva de los actores involucrados (García et al., 2019).

A nivel global este tipo de conflictos ha ido en aumento como resultado de la explotación de los recursos naturales, que se deriva de la expansión de empresas transnacionales y las políticas de desarrollo aplicadas por los gobiernos, que no atienden los principios de sustentabilidad y el respeto al derecho humano a un ambiente sano por parte de las poblaciones.

En el caso de México, según Espinosa (2015), el fenómeno se ha gestado como resultado de la aplicación de políticas neoliberales y destaca cómo en las últimas décadas el gobierno se ha convertido en generador o protagonista de esos conflictos, lo que distorsiona su actuar como instancia legítima y constitucional, ante la que los ciudadanos tendrían que recurrir para reclamar la afectación a sus derechos. Para Gerritsen & Álvarez (2017) las consecuencias de la aplicación del modelo neoliberal han sido el “deterioro ambiental, el desojo de bienes públicos y la pérdida de soberanía alimentaria”.

En el país contar con un medio ambiente sano representa un derecho constitucional y supone garantías para su cumplimiento, además que se cuenta con una amplia normatividad para asegurar que las actividades humanas se realicen sin poner en riesgo los recursos naturales y se garantice la protección de los ecosistemas. El problema es que, a pesar de ese marco legal, las instituciones por el excesivo burocratismo existente y otros factores como la ineficiencia, deshonestidad y la corrupción de los servidores públicos, no alcanzan a cumplir con sus funciones y facultades, provocando que los conflictos se agraven y lo que es peor, ocasionen daños medio ambientales irreversibles en detrimento del derecho de las personas.

Diagnósticos gubernamentales señalan que partir de la segunda mitad del siglo XX, se generó en México una pérdida sustancial del capital natural, como consecuencia de la devastación de zonas boscosas y selváticas, la inundación de amplias superficies para la construcción de presas y represas, el desvío de ríos y desaparición de cuerpos de agua para favorecer ambiciosos proyectos de desarrollo.

El informe de la situación del medio ambiente en México 2015, publicado por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Sermanat) señala que hubo avances significativos en materia de desarrollo y crecimiento económico, pero a costa del daño a los ecosistemas naturales. Esa tendencia del desarrollo y crecimiento económico a costa del deterioro ambiental, con todo y el surgimiento de normas, leyes, instituciones y la firma de tratados internacionales, se ha mantenido en el presente siglo y hoy se habla de cambios significativos en la biosfera, la alteración de los ciclos biogeoquímicos, la acidificación de los océanos; la pérdida de ecosistemas naturales, el deterioro de la capa de ozono, el cambio climático y el calentamiento global como resultado de esa errónea gestión (Sermanat, 2015).

Todos estos fenómenos, de la mano con la aplicación de medidas gubernamentales autoritarias, irresponsables, sin visión de largo plazo y respeto al estado de derecho, han traído consigo no pocos conflictos sociales en nuestro país, motivados, en principio, por la disputa de la tierra y el reclamo de un ambiente sano, pero también por la ausencia de legalidad en la toma de decisiones y la ejecución de los proyectos.

Entre los conflictos ambientales más sonados en México se encuentran el que libraron el Gobierno federal y la comunidad Lacandona en el estado de Chiapas, ante la iniciativa de protección de un Área Natural Protegida, que implicaba el despojo de tierras. Otro fue el relacionado con la construcción de la presa El Zapotillo, que generó la resistencia de la comunidad de Temacapulín y afectaciones a distintas poblaciones del estado de Jalisco. En el mismo estado de Jalisco, en Talpa de Allende, la decisión de declarar pueblo mágico a una ciudad y establecer un área natural protegida significó alteraciones al suelo, la calidad del aire y el empobrecimiento de la población, lo que suscitó un enfrentamiento entre los habitantes y las autoridades.

Y así, se pueden citar múltiples ejemplos que pasan por el desarrollo de la industria, la expropiación de tierras, la contaminación de ríos, lagunas y arroyos; del suelo a través de la basura y desechos tóxicos, y del aire mediante la emisión de contaminantes. Hoy se habla de una crisis ambiental en México, que sigue detonando conflictos de forma creciente. En septiembre de 2019, el entonces secretario de Medio Ambiente, Víctor Manuel Toledo, reportó que se tenía un registro de 560, de los cuales 173 tenían relación con la industria minera, 86 con los recursos hídricos y el resto con la industria energética y la extracción de hidrocarburos (Vergara, 2019).

Ese mismo año, sin embargo, una investigación independiente desarrollada por académicas de la Montfort University, a partir de un monitoreo de medios de comunicación, permitió identificar un total de 800 conflictos socioambientales a consecuencia del desarrollo de proyectos mineros y energéticos (Zaremberg & Guareneros, 2019).

Bajo esa tesitura, no debe extrañar que antiguos reclamos por las omisiones o irresponsabilidades de instituciones y empresas que afectan la calidad de vida de las personas hayan vuelto a resurgir o en su caso situaciones nuevas por los megaproyectos que impulsa la actual administración federal, lo cual obliga a las instituciones del país a actuar con mayor eficiencia, no solo para dar cauce a los conflictos y procurar llegar a acuerdos, sino para evitar que estas situaciones frenen los objetivos del gobierno. Conviene, pues, como se mencionará a continuación que, a como está establecido en la Constitución, las leyes en materia ambiental hagan empleo de los mecanismos alternativos para la solución de las controversias en este ámbito.

3. Marco jurídico en materia de medio ambiente y su relación con los mecanismos alternativos de solución de controversias

Este apartado tiene que partir de lo que plasma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 17, reformado en junio de 2008: “Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial”.

Esta modificación constitucional, concedió el derecho a los mexicanos de buscar mediante vías no jurisdiccionales la posibilidad de encontrar arreglo a sus diferencias, de ahí que se hayan dado a la negociación, la conciliación, el arbitraje y a las juntas restaurativas el carácter legal para ser los medios de solución pacífica de las controversias, incluso más allá de la intervención de una autoridad.

A partir de la enmienda a la ley fundamental del país, se han incorporado cambios sustantivos en diversos ordenamientos legales y desde luego se han creado las leyes reglamentarias para garantizar el acceso de los gobernados a la justicia alternativa, mediante el uso de los mecanismos de solución de controversias.

En junio de 2013, se publicó la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, que derogó la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Con esta legislación, los particulares que ocasionan daño al medio ambiente se obligan a indemnizar a los afectados; se reconoce el derecho subjetivo individual o colectivo para exigir la responsabilidad ambiental y se precisa que el daño ambiental es distinto al daño patrimonial; ambos pueden ser clamados por los habitantes de un lugar que resulte afectado.

Se trata de una ley que incorpora procedimientos de sanción para quienes incurren en responsabilidad penal ambiental, pero en síntesis de lo que se trata es de concretar la reparación de daño al ambiente y a los particulares afectados, sin que ello los exima de otro de tipo de consecuencias. Desde luego, para este trabajo, es de especial relevancia citar que la ley contiene en su título segundo todo un capítulo relacionado con los mecanismos alternativos de solución de controversias, que se reconocen como “vías colaborativas”, mismas que los ciudadanos pueden reclamar para resolver asuntos de índole jurídico y social.

Se presentan como opciones la mediación y la conciliación, pero la ley dice que pueden ser otros, siempre y cuando sean “adecuados para la solución pacífica de la controversia”. Los casos que se podrán dirimir a través de ellos, con base en el artículo 48 son aquellas que se susciten entre personas e instituciones por:

Se precisa que la única condición es que no se afecte la moral, los derechos de terceros, ni se contravengan leyes ambientales, disposiciones de orden público y tratados internacionales. Estos acuerdos, según se lee en el artículo 49, podrán tener un peso específico y contarán como parte de la resolución de jueces, suprimiéndose, si fuera el caso el pago de sanción económica. Para ello, sin embargo, se plantea que el convenio entre las partes se dé antes de que se emita sentencia.

El infractor, inclusive, podría recibir beneficios administrativos de revocación o disminución de sanciones previstas por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, si acordara mediante los mecanismos el pago de la reparación del daño, según se menciona en el artículo 50. La única excepción contemplada en la ley son aquellos delitos en que no proceda el perdón, el desinterés jurídico de la víctima o de la procuraduría. En lo demás, se tenderá por lograr la justicia restaurativa, mediante la participación de la víctima y el imputado, ante la presencia de un delito ambiental.

En los hechos, sin embargo, en la solución de los conflictos medioambientales prevalecen el uso de la negociación y la conciliación, como formas alternativas para evitar la judicialización, pues resulta claro que las personas tienen a salvo el derecho de recurrir a las vías jurisdiccionales en materia civil, penal y administrativa para exponer sus reclamos, lo cual supone procedimientos largos y costosos que muchas veces son desconocidos. El problema es que esas negociaciones son a lo sumo unilaterales, con ofertas económicas en compensación a los daños y que dejan abierta la puerta al resurgimiento del conflicto, dado que en la mayoría de ellos hay intervención del gobierno como actor o protagonista determinante (Rodríguez & Barbosa, 2019).

En general existe un escaso uso de la mediación en el país en este ámbito, lo cual invita al Estado mexicano a generar las condiciones para una mayor apertura al uso de éste y de los distintos mecanismos de solución de controversias; a promover los cambios legales para que los acuerdos tengan efecto vinculante, de tal manera que las partes, incluidas las instituciones gubernamentales que estén involucradas, se vean obligadas a cumplir y respetar lo pactado. Otra ventaja sería también contar con servicios de mediación privada o independientes, como lo sugiere Mondéjar (2015).

4. Conflictos medio ambientales en el estado de Tabasco y las vías de solución

En Tabasco la preservación de un ambiente sano y la protección de los recursos naturales está sujeta al control y regulación que ejerce el estado a través de las leyes de Prevención y Gestión Integral de los Residuos; y de Protección Ambiental del estado de Tabasco, que en relación con el tema que nos ocupa, integran un procedimiento para la presentación de denuncias ciudadanas y la ejecución de investigaciones, a fin de detectar omisiones o violaciones cometidas por autoridades o particulares.

La Ley de Protección al Medio Ambiente publicada en el año 2012 busca “regular todos los tipos de actividades para proteger el ambiente. Esta protección comprende el establecimiento y aplicación de los instrumentos de política ambiental, elementales para prevenir afectaciones a dicho bien jurídico, así como de los necesarios cuando el mismo ha sido dañado”.

La legislación tuvo su última modificación en el año 2015, siete años después de la reforma constitucional en materia de justicia, que estableció la obligatoriedad a nivel nacional de incorporar mecanismos alternativos de solución de controversias en las distintas leyes que rigen la vida pública del país. Sin embargo, dicha reforma no fue para incorporar la figura de los mecanismos de solución de controversias. Las reformas aprobadas en el 2015 se enfocaron al tema de la manifestación de impacto ambiental, que están obligados a presentar particulares y autoridades involucradas en el desarrollo de proyectos de gran envergadura.

Por su parte, la Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos tiene por objeto garantizar el desarrollo sustentable, prevenir la contaminación a causa de residuos y gestionar la remediación de sitios afectados. Ambos cuerpos legales establecen amplios procedimientos de regulación, vigilancia y supervisión para asegurar que particulares y autoridades gubernamentales respeten las normas de protección, conservación y preservación del medio ambiente. Empero, otorgan a la Secretaría de estado responsable de su aplicación, el monopolio de la atención de los asuntos, incluidas las denuncias, dejando a quienes pudieran mostrarse inconformes con sus determinaciones, la posibilidad de combatirlas por la vía administrativa e incluso jurisdiccional.

De esta forma, siempre está presenta la posibilidad que como autoridad se ejecuten resoluciones de forma unilateral, con las cuales se privilegie el interés del alguien y se perjudique al algún particular o grupo colectivo. Frente a circunstancias de este tipo, no se contemplan en ambas leyes la posibilidad de buscar salidas negociadas a los conflictos. La Ley de Protección al Medio Ambiente, como se mencionó antes, incluye en su capítulo XXI todo un procedimiento de denuncia popular al que pueden recurrir personas en forma individual, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales y sociedades cuando sientan vulnerados sus derechos.

A partir de su recepción, identificación con un número de expediente, la Secretaría del ramo se aboca a verificar los hechos denunciados, notificar en su caso a los posibles responsables o acusados; en el proceso de investigación podrá allegarse de investigadores, técnicos o peritos. Y una vez concluida la investigación, de detectar responsabilidades u omisiones, la institución tendrá la facultad de solicitar la aplicación de sanciones. Cabe la posibilidad que la dependencia pueda declararse incompetente para atender el reclamo, lo que deja subsistente el conflicto que haya detonado todo.

En Tabasco, los conflictos ambientales derivados de la contaminación del aire, el agua y el suelo a causa de la exploración y extracción de hidrocarburos son los más comunes, pero también hay otros que se generan por cargas residuales a los cuerpos de agua, desvío de ríos, deforestación, la ganadería extensiva y daños causados por la ejecución de obras estratégicas del gobierno.

Durante el siglo pasado, el surgimiento de conflictos generados por la industria petrolera motivó la creación de distintos organismos gubernamentales cuyo objetivo era la atención de los reclamos y el pago de indemnizaciones. En 1977 surgió la Comisión Dictaminadora de Reclamaciones del Estado de Tabasco (Codiret), misma que fue sustituida en 1984 por la Comisión para el Desarrollo de Zonas Petroleras del Estado de Tabasco (Codezpet); una década después fue extinguida para dar paso a la Comisión Interinstitucional para el Medio Ambiente y el Desarrollo Social (Cimades). Sin embargo, para inicios del siglo XXI, las funciones que ejercieron estos organismos se concentraron en las secretarías de medio ambiente del ejecutivo estatal, bajo diferentes denominaciones (Arias & Ireta, 2013).

Estas comisiones junto con otras, ejercieron cuantiosos presupuestos a lo largo de varias décadas, no solo para atender reclamos por contaminación y ordenar la reparación del daño, sino también para ejecutar obras de desarrollo social, que permitieran resolver rezagos en las comunidades petroleras y garantizar a Pemex avanzar en sus proyectos de explotación de los recursos del subsuelo (Arias & Ireta, 2013).

En el pasado, estos organismos emplearon la negociación y la conciliación para resolver las reclamaciones de las personas afectadas por la contaminación petrolera, pero tras su desaparición, el estado fue dejando en manos de otras instancias como la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente, la Comisión Nacional del Agua y más recientemente la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente, la facultad de atender y resolver los conflictos generados por la actividad industrial petrolera, que son los más recurrentes en el estado.

Hoy, sin embargo, la ASEA no cuenta con oficinas en el territorio tabasqueño, lo que impide que los reclamantes de daños y denunciantes de contaminación petrolera puedan promover sus denuncias. A diferencia del pasado, no existe un organismo estatal que haga uso de la mediación, la negociación, la conciliación e incluso el arbitraje para atender los conflictos ambientales que derivan de esta industria. Lo único que existen son leyes que definen procedimientos tortuosos para cumplir las disposiciones en la materia, que generalmente la gente no conoce y que tampoco se cumplen, porque no se cuenta con la capacidad institucional ni presupuestal para obligar a que así ocurra.

5. La importancia de la aplicación de los mecanismos alternativos en asuntos de tipo ambiental

Coincidimos con Guzmán (2015) en que la incorporación de mecanismos alternos en la resolución de conflictos ambientales, entraña beneficios amplios, dadas sus características y principios, sin embargo, su éxito “depende en mucho de la profesionalización con herramientas de conflictología de los mediadores y conciliadores”.

Uno de esos beneficios es evitar la judicialización, en cuyo ámbito difícilmente los conflictos encuentran una salida favorable, en parte, según explican Rodríguez & Barbosa (2019) por el cúmulo de asuntos que se ventilan en los juzgados tanto de jurisdicción local como federal. Además, cuando los asuntos derivan en amparos, se empantanan y se vuelven procesos sumamente costosos y largos, sin embargo, la vía jurisdiccional es la que hoy más se busca cuando se está frente a una situación controvertida y las denuncias han ido en aumento (Richard, 2021).

Si bien los conflictos ambientales pueden derivar en delitos de índole penal y no encontrar solución mediante los mecanismos, es pertinente que en su primera etapa se agote la posibilidad de la mediación y la conciliación, a fin de que sean los actores involucrados los responsables de encontrar arreglo a los problemas.

Es claro que este tipo de problemáticas tienen dos ingredientes que los hacen distintos a otros, el social y el político, lo que provoca que en algunas ocasiones se ventilen en los medios de comunicación y esto desde luego puede ser un elemento que empuje a las autoridades responsables a buscar una salida dialogada y que todo termine con el pago de una indemnización cuando las partes están de acuerdo y se atienden las necesidades de los involucrados, un arreglo de esta índole puede ser muy favorable; sin embargo, no siempre ocurre así y a últimas fechas es más complejo llegar a una negociación mediante la reparación del daño con la entrega de recursos económicos, por las limitaciones presupuestales con que funcionan las dependencias de gobierno.

6. Conclusiones

Es una realidad que el poder legislativo de Tabasco ha incurrido en una omisión al no actualizar las leyes ambientales, para que en consonancia con lo establecido por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contemplen los mecanismos de solución de controversias, que han sido reconocidos por los tribunales colegiados como derecho humano.

Actualmente la Ley de Acceso a la Justicia Alternativa para el estado de Tabasco, que también tendría que modificarse, solo contempla estos métodos en el ámbito penal, civil, mercantil y familiar en sede judicial, lo que limita la posibilidad de buscar con la intervención de un mediador que particulares encuentren la solución a un diferendo, sin tener que recurrir a instancias jurisdiccionales.

Como se ha mencionado, considerando que los conflictos atraviesan distintas etapas, existen conflictos que podrían considerarse latentes y que a la fecha subsisten sin que sean atendidos mediante los cauces institucionales. Como ha ocurrido ya en otras ocasiones en la historia del estado de Tabasco, cabe la posibilidad que puedan llegar a escalar y derivar en situaciones de mucha mayor complejidad.

Coincidimos con las aportaciones de varios de los autores que hemos presentado en este trabajo en el sentido de que el uso de los métodos de solución de conflictos supone la generación de una cultura, favorable a las personas, generadora de paz, ya que enaltece el diálogo, el respeto mutuo y la responsabilidad social. De nada sirve a nuestra sociedad y a la dinámica social en que vivimos, en que la violencia parece estar normalizándose, seguir siendo presas de largos y tortuosos procedimientos judiciales y administrativos para atender disputas en el ámbito ambiental.

Como ya se ha mencionado, el uso de los mecanismos de solución de controversias debe ser una práctica cada vez más frecuente en nuestro país y en nuestro estado, pues su propósito es restaurar, reparar el daño, identificar las necesidades de las partes y atenderlas; y más aún generar una más amplia participación ciudadana en la resolución de las controversias que como personas nos encargamos de gestar.

Referencias

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