El documento ingresado el 28 de mayo de 2016 provino de un conjunto de organizaciones de base que operaban en las regiones del centro-occidente del país. Con esta iniciativa, la llamada Asamblea de los Pueblos Agua, Vida y Territorio (“Asamblea” en adelante), un conglomerado de organizaciones comunitarias y de base formado en 2014, con vínculos orgánicos con la ASP y partícipes de la Marcha por el Agua, planteó un proyecto de ley que hacía énfasis en el respeto del derecho humano al agua, la aplicación de los edictos constitucionales de la CPRG con respecto a la regulación del agua, y el reconocimiento de las prácticas ancestrales y de derecho consuetudinario de los pueblos indígenas.

Como se plantea en Del Águila (2018), desde abril 2014 liderazgos indígenas y comunitarios del occidente iniciaron un nuevo análisis de la problemática del agua y definieron de manera participativa algunos principios irrenunciables que debe contener una ley de aguas con base en el derecho al agua. Durante los años 2014, 2015 y parte de 2016 “construyeron y propusieron una nueva iniciativa de ley bajo el n.° 5070 que fue elaborada por autoridades comunitarias y organizaciones indígenas y ancestrales de 25 municipios distribuidos en cinco departamentos” (p. 23).

De manera general, la propuesta 5070 hace eco de dos procesos de la protesta social en Guatemala: los esfuerzos de las organizaciones populares y campesinas por crear frentes de lucha común, en su conformación como sujeto político (Sosa, 2022), pero también, por el esfuerzo de “creación de ciudadanía en espacios políticos renovados desde bases históricas” (Bastos y De León, 2014), y los procesos multiescalares de juridificación en contra de la instalación o el avance de megaproyectos extractivos en los territorios (Montoya et ál., 2022).

Sobre el primer proceso, cabe recordar que la conformación de un sujeto político indígena es un proceso que deviene desde los años setenta y cobra forma mediante la unificación de demandas en conglomerados de distintas organizaciones de base; esto, mediante la realización de acciones públicas de distinta índole (bloqueos, manifestaciones, actos simbólicos, etc.), emisión de declaraciones y la organización de marchas multitudinarias (Fonseca, 2018; Bastos y Camus, 2003). Estos esfuerzos han desembocado en una variedad de acciones públicas emblemáticas, en la conformación de varias organizaciones asamblearias y partidos políticos de izquierda que han ingresado en el campo político guatemalteco, que ahora hacen parte una oposición política formal con una base social sólida, aunque minoritaria, en la correlación de fuerzas político-partidaria.

El segundo proceso tiene que ver con las resistencias comunitarias en contra de distintos proyectos extractivos en los territorios, en las que se puede apreciar la resistencia física de las comunidades al avance de los proyectos, pero también acciones legales en las cortes y la apelación a que se respeten convenios y tratados internacionales como el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (Fulmer et ál., 2008; Aguilar-Støen y Hirsch, 2016; Urkidi, 2011). Se puede, entonces, hablar de una ampliación del repertorio de acción del movimiento indígena campesino, que incorpora el uso de herramientas legales para apoyar sus demandas.

De cierta manera, la iniciativa 5070 es una síntesis de la experiencia organizativa de estos movimientos y de la ampliación del repertorio de acción de los movimientos de base hacia la arena técnico-legal (Aguilar-Støen y Hirsch, 2016). El proyecto de ley parte de la constatación de la crisis socioambiental del agua y propone como solución instalar garantías para resguardar el derecho humano al agua, aplicar los artículos constitucionales que dan la pauta para administrar el agua y reconocer las prácticas ancestrales y el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas.

En lo que concierne el contenido textual, la iniciativa 5070 propone garantizar la provisión universal de agua potable, respetar el uso de las comunidades indígenas de sus propias fuentes de agua, regular el consumo industrial del agua y sancionar a infractores. Los autores de la 5070 proponen reforzar en la ley del carácter público del agua mediante la atribución a cada hogar de una cantidad gratuita, un mínimo vital de agua, por parte de las autoridades, el reforzamiento del derecho a consulta, el respeto de la cosmovisión maya, el reconocimiento de la propiedad comunal y las prácticas y formas de organización ancestrales. La propuesta prohíbe explícitamente la privatización del agua, y plantea la creación de tarifas progresivas de consumo para aquellos usuarios que quieran consumir más que el mínimo vital de agua. El proyecto de ley también reitera el derecho de defensa del derecho al agua ante las cortes y otorga medidas sustitutivas y reparativas del derecho violado (Iniciativa de ley 5070, 2016).

Por su parte, el reconocimiento de los derechos colectivos indígenas sobre caudales de agua incluye el reconocimiento de prácticas administrativas, normativas internas y de las formas tradicionales para resolver conflictos, sin necesidad de ningún trámite ni autorización previa. Sin embargo, al mismo tiempo, la iniciativa emite reservas sobre el grado de intromisión del Estado en asuntos comunitarios. La iniciativa propone que se respete plenamente la autonomía de los pueblos indígenas y comunidades campesinas titulares de derechos colectivos sobre bienes naturales del entorno comunitario.

En ese sentido, la 5070 es una demostración de los límites que los pueblos indígenas reivindican en torno al respeto a lo comunal, a la vez que utilizan un lenguaje universalista que recae en el reconocimiento de la autodeterminación de los pueblos. En su explicación de las formas de autogobierno indígena, la académica k’iche’ Gladys Tzul postula que el límite entre el Estado y lo comunal es un elemento esencial de las interacciones históricas de coexistencia entre las comunidades indígenas y los agentes del Estado. En ese sentido, crear una ley de aguas que permita la penetración del Estado hasta el ámbito comunitario es un riesgo para la reproducción de las prácticas comunitarias indígenas de cuidado del agua y del bosque (G. Tzul Tzul, comunicación personal, 10 de octubre de 2017).

En lo que concierne a la propuesta de la Asamblea, parece que existe correspondencia entre la formulación técnica de mecanismos para garantizar la no intromisión del Estado en asuntos comunitarios en el proyecto de ley y el planteamiento de Tzul, ya que en la 5070 se garantiza el derecho de las comunidades de disponer de las fuentes de agua que discurren por sus tierras como bien quieran, siempre y cuando se respete el derecho al agua. A nivel conceptual, esto demuestra que la demanda de autodeterminación de los pueblos, un pilar de los derechos humanos, también se aplica en este caso al control y acceso de fuentes de agua, en la medida que la relación entre los pueblos indígenas y el medio ambiente parece algo indisociable.

En adición a esto, la iniciativa plantea que toda actividad económica que emplea aguas compartidas debe ser objeto de nuevas formas de regulación, tales como la aprobación de los proyectos mediante consulta popular, la extensión de licencias de uso de aguas, el cobro de tarifas y las posibles sanciones administrativas o penales por causar un impacto negativo al agua. En este sentido, la 5070 compagina bien con la oposición social al modelo económico dominante que supedita la gestión del agua para fines mercantiles, cuya contrapropuesta parte del reconocimiento explícito de la gestión autónoma del agua desde una perspectiva comunal. Es la razón por la cual fueron las bancadas que se encuentran ideológicamente a la izquierda (Convergencia, Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG– y Winaq) las que promovieron la propuesta en el 2016.

No sorprende, sin embargo, que la propuesta no haya avanzado en el proceso legislativo, dado que la izquierda política constituye una minoría poco relevante en la correlación de fuerzas parlamentaria⁴. Sin embargo, conviene mencionar que el ejercicio de construcción de la iniciativa, es decir, el proceso de formulación tecno-legal, más la incorporación del criterio de las bases que fueron consultadas, abre el campo para considerar la elaboración de nuevas iniciativas con un sustento filosófico democrático y no exclusivamente tecnocrático. De hecho, el contenido de otra iniciativa de este período, la 5253, cuyo borrador fue el resultado de los Diálogos se inspira en gran medida en el método y el contenido empleado en la 5070.

Presentada oficialmente en noviembre de 2016, la iniciativa 5161 es la única de la nueva serie de proyectos que ha recibido un dictamen favorable para continuar con el proceso legislativo de aprobación de la ley: el dictamen favorable fue otorgado el 31 de octubre de 2017 por la Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales del Congreso de la República, con modificaciones hechas de por medio. Más adelante, en el 2020, la Comisión de Ambiente publicó su interés por reactivar el proceso de aprobación de la ley y retomó la iniciativa.

Al inicio, fue la bancada oficialista, el partido de derecha FCN-Nación, quién presentó la iniciativa, con el apoyo directo del presidente de la República Jimmy Morales y del ministro de Ambiente Sidney Samuels. En el dictamen favorable fueron incluidas varias modificaciones, tanto de forma como de fondo⁵, lo que incluyó un mayor énfasis en calificar la regulación del agua como un asunto de seguridad nacional. En esta iniciativa no se encuentra mención alguna del derecho humano al agua. El contexto inmediato tiene que ver con la reacción del Gobierno a las demandas planteadas por la ASP en la Marcha por el Agua de abril 2016. Como fue mencionado, en ese entonces el ministro de Ambiente demostró interés por atender el caso de los desvíos de ríos en la costa sur. El MARN también dispuso participar en los Diálogos, quizás porque el Gobierno en ese entonces todavía estaba alineado con la agenda reformista en el marco de la crisis política. Con los Diálogos se esperaba recuperar insumos para elaborar un nuevo proyecto de ley de aguas (Ramos, 2016) que respondiera a las demandas ciudadanas. La USAC implementó las consultas y recibieron el apoyo de socios como la ASP. Sin embargo, el MARN decidió retirarse de los Diálogos en septiembre del 2016. En una nota de prensa, en la que se comunicó la decisión (Ramos, 2016), se menciona que la razón de la salida del ente gubernamental tenía que ver con su oposición a que el rector del agua fuera otro ente diferente al Ministerio.

Apenas dos meses después, el MARN presentó su propia propuesta de ley en el Congreso, el 3 de noviembre del 2016 (Iniciativa de ley n.o 5161, de 2016). En lo que concierne el texto legal, la postura del MARN, lejos de abrir la gestión del agua para permitir la participación ciudadana u organizaciones de la sociedad civil, o de incluir preceptos del derecho humano al agua, refleja la opción estratégica de consolidar la gestión del agua desde el Ejecutivo en una mesa técnica ampliada, con el apoyo del sector privado y las universidades del país. En ese sentido, se infiere que el framing del caso como un asunto de seguridad nacional fue tramitado técnicamente como una apuesta por centralizar la toma de decisión, con el apoyo de socios estratégicos, pero limitando severamente la participación de la sociedad civil en las instancias más importantes de toma de decisión. Sobre este punto, conviene mencionar que un eje central de las propuestas de ley de aguas tienen que ver con la definición de la entidad rectora, responsable de tomar decisiones de mucha importancia política, como conceder licencias de explotación de aguas compartidas a terceros (lo que ha sido llamado en la jerga jurídica: aprovechamientos especiales) o regular la variedad de usos de una misma fuente según una jerarquía de usos (dentro de la cual se asume que el consumo humano de agua debería de ir primero) (Colom, 2005; Colom y Morales, 2011; Padilla, 2019).

La creación de esta entidad puede ser contenciosa, por la diversidad de opciones representadas en las iniciativas de ley de la ola de 2016. En algunas se propone la creación de una entidad autónoma (5070, 5253, Cacif,), en otras se trata de una entidad autónoma pero descentralizada (Taracena y expertos), mientras que en la 5161 se propone crear la rectoría del agua como una dependencia del MARN. Las implicaciones políticas son de peso, sobre todo al considerar que el modelo extractivista sobre el cual caen muchas de las críticas sociales (opacidad, celeridad en los procesos de adjudicación de licencias de explotación de los recursos naturales, incapacidad de supervisar o sancionar a empresas infractoras, etc.) parte de una lógica administrativa centralizada, con una fuerte orientación autoritaria (Padilla, 2019). Asimismo, es posible criticar el excesivo peso del ejecutivo en la política ambiental del país debido a los efectos nefastos producidos en torno a la capacidad de entidades autónomas o descentralizadas, sin hablar de alcaldías indígenas o comités de agua, de participar en políticas ambientalistas o participativas. La historia democrática reciente demuestra que a ese nivel se ha jugado la posibilidad de impulsar políticas más fuertes o de frenar avances en lo que concierne la protección del ambiente (Berger, 1997).

La 5161 también reconoce la necesidad de generar procesos descentralizados de gestión por cuenca, a la vez que reconoce la función ambiental de las organizaciones locales de autogestión, ya sean estas urbanas, rurales, campesinas o indígenas. En ese sentido, la propuesta oficialista es ambigua ya que parece extender una rama de olivo a las organizaciones de base que protagonizaron la Marcha por el Agua al reconocer el aporte de comunidades indígenas en la conservación y cuidado de las fuentes de agua cuenca arriba (Iniciativa de ley 5161, 2016).

En cualquier caso, la experiencia de los Diálogos demuestra lo frágil que pueden ser las alianzas coyunturales entre actores en oposición política. De los Diálogos no surgió una iniciativa de ley, ya que hubo “vicios” en el proceso de redacción del texto de ley (M. Arrecis, comunicación personal, 10 de agosto de 2020; L. Juracán, comunicación personal, 10 de agosto 2020). Por ejemplo, un borrador del texto fue filtrado por alguno de los participantes y cayó en las manos de un diputado de la bancada FCN-Nación, quién aprovechó para usar el texto en su propia iniciativa de ley de aguas (5253). Esta iniciativa de ley no fue respaldada por sus autores originales ni por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) (Padilla, 2020).

Aprovechando el impulso del contexto reformista del año 2016, el presidente del congreso, Mario Taracena, también comenzó a trabajar en su propia propuesta de ley. El diputado inició un proceso propio con el fin de proponer una iniciativa de ley de aguas (C. Barreda, comunicación personal, 15 de agosto de 2020; E. Colom, comunicación personal, 19 de marzo de 2020; J. C. Godoy, comunicación personal, 20 de febrero de 2020). Para llevarlo a cabo, Taracena acudió al entonces ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Raúl Morales, quién lo ayudó a reunir el grupo de expertos que elaboró la propuesta legal. El grupo estaba compuesto por Elisa Colom, Manuel Bastarrechea, Gloria Aragón y David Castañón (E. Colom, comunicación personal, 19 de marzo de 2020.). Tanto Colom como Bastarrechea son expertos preeminentes en esta temática y han estado presentes en los procesos de elaboración de iniciativas, desde los años 1980 (Padilla, 2020). Según Colom, “el plan de Mario era trabajar con el sector privado, trabajar con los pueblos indígenas y después trabajar con el movimiento social. Y él empezó por el sector privado” (E. Colom, comunicación personal, 19 de marzo de 2020)⁶. Adicionalmente, en algunas entrevistas se pudo corroborar que la propuesta fue socializada en estado de borrador con asesores de la organización comunitaria de Totonicapán “48 Cantones”, quienes tuvieron un papel importante en vetar una iniciativa de ley de aguas en el pasado que había llegado lejos en el proceso legislativo (C. Barreda, comunicación personal, 15 de agosto de 2020; P. Ixchíu, comunicación personal, 5 de septiembre de 2020; Escalón, 2016).

El proceso resultó en algunas reuniones a puerta cerrada entre Taracena, expertos consultores y representantes del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), para alcanzar algunos acuerdos previos sobre el contenido normativo. En función de esos encuentros, los expertos emprendieron la adecuación del borrador de propuesta, que trabajaron a lo largo del año 2016. Sin embargo, la reelección de Taracena a la presidencia del Congreso en 2017 era una condición importante para avanzar con el proceso. Dado que la UNE no consiguió la reelección, el proceso se estancó. Más allá del destino final de esta propuesta, es interesante contrastar la evolución de los planteamientos de los expertos clásicos en materia de ley de aguas, desde los procesos en los que ellos mismos contribuyeron en las décadas de 1990 y 2000 hasta llegar al contexto presente. Según Colom, la propuesta que ellos prepararon en ese momento respondía a la relevancia política que tiene administrar y distribuir el agua, visto en el marco del impacto que causa la industria extractiva en los territorios.

A decir de E. Colom:

[…] ya en la legislatura de Otto Pérez se presentó una iniciativa de ley de moratoria del uso minero del agua, una moratoria de la hidroelectricidad, fue la caminata del agua famosa, y yo le decía a Mario Taracena: esas no son leyes de aguas, pero esas están hablando de la relevancia política que tiene administrar y distribuir el agua. Entonces hay que leer entre líneas qué es lo que la gente está esperando, porque tiene que ver con la ley de aguas. (Comunicación personal, 19 de marzo de 2020)

En el contexto de las disputas por el agua, la propuesta de Taracena fue elaborada tomando en cuenta tanto las debilidades del Estado en cuestiones de gestión hídrica, como la necesidad de dirimir conflictos alrededor de los derechos legales o de facto de los cuales gozan los distintos usuarios del agua. Más allá del intento de Taracena por buscar un consenso entre Cacif y pueblos indígenas, se apuesta por la descentralización de la toma de decisión (en mesas de deliberación ampliadas), la creación de tarifas del agua que permitan crear inversiones de recuperación ambiental de los cauces, y en el fortalecimiento del sector agua y saneamiento a través de la estandarización de las políticas municipales mediante la incorporación del derecho humano al agua en sus planes. La propuesta busca generar condiciones de autonomía relativa al control del Ejecutivo, al desplazar las decisiones más conflictivas a la escala regional. En este esquema, por ejemplo, son las autoridades de cuenca las encargadas de otorgar licencias de explotación de aguas compartidas (Colom et ál., 2017).

En adición a lo anterior, la descentralización de la toma de decisión y la conformación de mesas multipartidarias hace eco de un modelo de gobernanza estilo consejos, que, aunque se reviste de un atuendo democrático, no ofrece salvaguardas específicas ante el riesgo de cooptación de las mesas por los intereses de los actores regionales de poder (J. Gálvez, comunicación personal, 20 de septiembre de 2020). En cualquier caso, la estrategia de este grupo promotor fue buscar consensos entre agrupaciones que se encuentran en apariencia en dos espectros opuestos de la lucha de clases: los pueblos indígenas y el Cacif. Esto no quita que pueden existir matices a la hora de hablar de los pueblos indígenas, ya que se trata de un sujeto político plural y diverso (Sosa, 2022), que puede converger en luchas en común, pero diferir en aspectos particulares. Por ejemplo, un asesor de 48 Cantones podía criticar al mismo tiempo la injerencia del Estado o del gran capital en asuntos de gestión comunitaria, como la calidad técnica de la iniciativa de ley promovida por la Asamblea que produjo la iniciativa 5070, pese a que esta pregonó la autonomía indígena como principio de base de la ley de aguas (P. Ixchíu, comunicación personal, 5 de septiembre 2020).

El 29 de mayo 2017, se vuelve noticia una visita de representantes del Cacif con el presidente del Congreso de la República. En dicha reunión, la comitiva le presentó al presidente un documento con lineamientos para crear una ley de aguas. En ese entonces, la Comisión de Ambiente estaba estudiando las distintas iniciativas presentadas el año anterior y en el dictamen de la iniciativa 5161. La acción de tocar la puerta del máximo representante del Congreso es un recurso privilegiado de poder, puesto que el Cacif, un actor político de peso y representante de la clase dominante en Guatemala, cuenta con canales privilegiados de acceso a funcionarios y diputados, ya sea por afinidad ideológica, por el financiamiento lícito e ilícito de partidos, o por el derecho de picaporte del que gozan con la clase política (L. Marroquín de Palomo, comunicación personal, 4 de septiembre de 2020; Escalón, 2016; Gutiérrez, 2016; Cicig, 2015).

Una novedad en la estrategia del Cacif fue volver pública su posición sobre la ley de aguas elaborando un documento técnico de propuesta de ley. El veto del sector privado a este tipo de iniciativas ha sucedido en el pasado mediante sus interacciones informales, no públicas, con las élites gubernamentales (Escalón, 2016). Sin embargo, ante la multiplicación de iniciativas que fueron ingresadas en el Congreso, el Cacif optó por volver pública su propia propuesta. Que esta haya sido socializada con el presidente del Congreso en mayo 2017, coincide con los tiempos en los que la Comisión de Ambiente estaba revisando la iniciativa 5161, por lo que se puede suponer que el objetivo del Cacif también era influenciar el dictamen final de la Comisión de Ambiente, aprovechando el proceso de revisión en curso.

En el contexto de la crisis del agua, la propuesta del Cacif innova con respecto a la postura de “veto” permanente de la ley de aguas (Padilla, 2020), con el simple hecho de reconocer la necesidad de regular el uso y consumo del agua. En la propuesta, se plantea la generación de tarifas diferenciadas de agua y la creación de un sistema descentralizado y autónomo para volver efectivo el nuevo tributo (Cacif, 2017). En segundo lugar, plantea la necesidad de generar procesos administrativos de resolución de controversias, como medio para responder a los conflictos locales que tienden a confrontar a las empresas agremiadas con los comunitarios organizados. La propuesta del Cacif concede de entrada el reconocimiento del derecho al agua, así como la existencia de “organizaciones ancestrales” del agua. Sin embargo, no desarrolla mayores elementos en ambos casos, más que mencionando que toda entidad que use el agua debe abstenerse de restringir el acceso a otros usuarios y que las autoridades ancestrales deben estar registradas en la entidad rectora propuesta en este caso (Cacif, 2017).

Leyendo el caso desde una perspectiva política, es posible ver cómo la propuesta del Cacif no deja de ser un esfuerzo de la clase dominante por resolver los problemas asociados a la ausencia de un ente público rector, buscando a la vez que sus intereses no se vean afectados. Los elementos notorios en este caso tienen que ver con la autoridad del agua que proponen y las excepciones a la nueva regulación planteadas en el texto de ley. En lo que concierne la creación de una autoridad autónoma, la propuesta del Cacif plantea el traslado de funciones administrativas a una entidad dirigida por expertos que pueden ser influenciados por su agenda. El Cacif tiene presencia tanto en el Sistema Guatemalteco de Ciencias del Cambio Climático (Sgccc)⁷, y en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Concyt) (Rodríguez, 2018), y ambas instituciones contarían con un representante en la dirección del consejo nacional del agua, junto a otro representante nombrado por el MARN. El presidente del consejo es en este caso el representante del Sgccc.

Más allá de la forma que toma la exclusión de actores “no científicos” de la toma de decisión, la propuesta del Cacif favorece la posibilidad de influir decisivamente en el sistema de tributo del agua, con la colocación de operadores afines a los intereses del gremio, ya sea mediante las instituciones privadas que participarían en el proyecto o, de manera indirecta, a través de la influencia que tienen en las decisiones del gabinete de Gobierno. En la medida que esta iniciativa y la propuesta del oficialismo insisten en la necesidad de centralizar la toma de decisión, que sea en una entidad autónoma o no, ambos proyectos replican un modelo de gestión “tecnocrático excluyente” (Castro, 2017), porque no da paso a mayores y mejores formas de inclusión social en la gobernanza del agua.

Finalmente, los lineamientos del Cacif proponen el mantenimiento de leyes especiales o derechos preexistentes en los que ya existan formas de gestión del agua y adjudicación de derechos, que no serían afectadas por la aprobación de una ley de aguas (excepto por la disposición de pagar una tarifa por el consumo de agua). Esto puede ser interpretado como una manera de blindar las inversiones de la industria extractiva ante las nuevas disposiciones de ley (Del Águila, 2018), ya que algunos ejemplos de leyes especiales que regulan el uso y consumo industrial del agua son la Ley General de Electricidad y la Ley de Minería, que fueron reformadas durante el giro neoliberal del Estado en los años noventa. Ambas son leyes que han permitido la liberalización del uso y consumo industrial del agua en el país y la extensión de derechos de uso de aguas compartidas a las empresas.