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Tecnológico de Monterrey, México
Resumen: Este artículo se circunscribe a casos y ejemplos de prácticas vinculadas a la Agenda 2030. En particular busca dar respuesta a la pregunta: ¿se podría considerar que la agenda se ha socializado de tal manera que traspasa el ámbito de los actores estatales nacionales? Para ello se analizaron los esfuerzos previos de Naciones Unidas, como lo fueron los decenios para el desarrollo y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Se concluyó que, si bien los ODM lograron posicionar el tema del desarrollo en la agenda global, no permearon adecuadamente en otros actores que no fueran los estatales nacionales y los organismos internacionales involucrados. En esta cuestión, la Agenda 2030 ha hecho, indudablemente, un mejor papel. En este sentido, se examina el caso específico de la Recomendación 26/2019 ―emitida por la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Jalisco (CEDHJ) el 10 de septiembre de 2019― relativa al tema del ambiente sano de los habitantes del municipio de San Pedro Tlaquepaque. De esta recomendación se destaca que, además de fundamentar gran parte de su contenido en la Agenda 2030 y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) específicos, se instruye al Gobierno municipal para que capacite a todo el personal del ayuntamiento en materia de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible; ambas cuestiones coadyuvantes en la referida socialización.
Palabras clave: capacitación,derechos humanos,desarrollo sostenible,Gobierno municipal,ombudsman,socialización.
Abstract: The proposal in this article is to review cases and examples of practices linked to 2030 Agenda; specifically, it aims to answer the question of whether it could be considered that 2030 Agenda has been socialized in such a way beyond national state actors. To this end, the previous efforts of the United Nations will be analyzed, the four Decades for Development and Millennium Development Goals to conclude that while the latter succeeded in positioning the issue of development on the global agenda, they did not adequately permeated in actors other than the state actors and international organizations involved and, in this case, undoubtedly, 2030 Agenda has played a better role. In this regard, the article analyses the specific case of Recommendation 26/2019 issued by the State Commission on Human Rights of the State of Jalisco (Mexico), in September of 2019, on the issue of the healthy environment of the inhabitants of the municipality of San Pedro Tlaquepaque. This recommendation stands out due to consider much of its content in the 2030 Agenda and applicable Sustainable Development Goals and for mandating to the municipal government to train all city council staff on the 2030 Agenda for Sustainable Development, both issues, coadjuvant in the referred socialization
Keywords: human rights, municipal government, ombudsman, socialization, sustainable development, training.
Sección temática
Socialización de la Agenda 2030: la recomendación de la Comisión Estatal de Derechos Humanos al Gobierno de Tlaquepaque, México
Socilization of 2030 agenda: suggestions by Human Rights State Comission to the Government of Tlaquepaque (Mexico)
Recepción: 31 Mayo 2021
Aprobación: 21 Julio 2021
Tras cuatro discretos y casi desapercibidos decenios de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la organización cambió la estrategia en el año 2000 y adoptó los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales ―entre otras cosas― lograron posicionar el tema del desarrollo en la agenda global. Con todo, el tópico no pasó del nivel gubernamental del orden nacional, en gran parte porque tuvo su origen en un documento elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) con poca o nula participación de otros actores. En cambio, el diseño de lo que se conoce ahora como la Agenda 2030 contó, desde su origen, con una amplia participación de todas las entidades de las Naciones Unidas y otros organismos internacionales, expertos en la materia, organizaciones no gubernamentales, grupos de interés e, incluso, el público en general a través de la encuesta global Mi Mundo.
En este sentido, este artículo pretende mostrar cómo ha permeado la Agenda 2030 a través del caso específico de la Recomendación 26/2019 sobre el asunto denominado “Violación de los derechos a la legalidad y seguridad jurídica, al desarrollo y a un medio ambiente sano de los habitantes del municipio de San Pedro Tlaquepaque2”, emitida por la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Jalisco (CEDHJ) el 10 de septiembre de 2019. Lo destacable de esta recomendación es que, además de fundamentar gran parte de su contenido en la Agenda 2030 y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) específicos aplicables en este caso, se formula una recomendación particular al Gobierno municipal de Tlaquepaque para que:
[…] haga lo necesario para que todo el personal del ayuntamiento reciba capacitación en materia de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Lo anterior, en aras de aportar una planeación de políticas públicas con enfoque en resultados y planteamientos de indicadores que atiendan ODS. (CEDHJ, 2019)
De esta manera se corroboran las pretensiones de la Agenda 2030 para hacer realidad los derechos humanos (Asamblea General, 2015, preámbulo) e involucrar a otros actores en su implementación, como los son los gobiernos locales (Asamblea General, 2015, parágrafo 45).
Este artículo se ocupa de prácticas vinculadas a la Agenda 2030 y se analizan los aspectos aplicables a través del hecho generador ―que es la recomendación del ombudsman local y sus motivaciones― para darle un espacio a la agenda. De igual manera, se examina su recepción y eventual cumplimiento por parte de la autoridad municipal, para concluir con la premisa que se enuncia en el título del artículo. Como punto de partida, se examinan los cuatro decenios de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Luego, se considera el cambio de estrategia a través de la adopción de los ODM y la vigente Agenda 2030, que se estableció a la expiración de aquellos objetivos. Enseguida se expone la cuestión de la recomendación señalada como parte de la socialización de la agenda. Finalmente, se considera la visión que sostuvieron la CEDHJ y el Ayuntamiento de San Pedro Tlaquepaque al respecto, para concluir que este tipo de acciones constituyen un ejemplo de la socialización que ha tenido la citada Agenda 2030.
Si bien las Naciones Unidas fueron concebidas inicialmente para preservar la paz y la seguridad internacional, con el devenir del tiempo se le han encargado numerosos temas ―ya presentes o supervinientes― como la promoción y defensa de los derechos humanos, la codificación del derecho internacional, algunas cuestiones ambientales, la prevención contra la droga y el delito, entre otros. El tema del desarrollo quedó inserto en la carta, pero no se le consideró prioritario durante algún tiempo. “En 1960, el desarrollo pasó a ocupar un lugar destacado en las actividades de las Naciones Unidas […] En aquel momento, la preocupación más acuciante en materia de desarrollo era luchar contra el hambre en el mundo” (Jackson, s. f.).
También, fue determinante la intervención del entonces presidente de Estados Unidos, John F. Kennedy, durante el debate general de la Asamblea General, en septiembre de 1961. En su discurso señaló:
La soberanía política no es más que una burla sin los medios para hacer frente a la pobreza, la alfabetización y las enfermedades. La autodeterminación no es más que un eslogan si el futuro no tiene esperanza. Es por eso que mi Nación, que ha compartido libremente su capital y su tecnología para ayudar a otros a ayudarse a sí mismos, propone ahora designar oficialmente esta década de los años 60 como el Decenio del Desarrollo de las Naciones Unidas. En el marco de esa Resolución, los esfuerzos existentes de las Naciones Unidas en la promoción del crecimiento económico pueden ampliarse y coordinarse. Las encuestas regionales y los institutos de formación ahora pueden reunir el talento de muchos. Nuevas investigaciones, asistencia técnica y proyectos piloto pueden desbloquear la riqueza de tierras menos desarrolladas y aguas sin explotar. Y el desarrollo puede convertirse en una empresa cooperativa y no competitiva, para permitir que todas las naciones, por diversas que sean en sus sistemas y creencias, se conviertan de hecho, así en naciones libres e iguales. (U. S. Department of State, 1961)
Fue así como la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó, el 19 de diciembre de 1961, en el marco del XVI periodo de sesiones, una resolución ―la 1710― denominada “Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo”. Su adopción se justificaba, entre otras cosas, porque tomaba en cuenta el compromiso contenido en la carta de las Naciones Unidas de promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de libertad, y emplear las instituciones internacionales para fomentar el progreso económico y social de todos los pueblos. Además, se argumentaba por el hecho de que, a pesar de los esfuerzos efectuados en los últimos años, las diferencias entre los ingresos per cápita de los países económicamente desarrollados y los de los menos desarrollados habían aumentado, y el ritmo del progreso económico y social de los países en desarrollo distaba todavía de ser satisfactorio.
El decenio se establecía como una acción concertada necesaria ―este enunciado es clave para entender los esfuerzos patrocinados por las Naciones Unidas en pro del desarrollo desde este primer medio hasta la vigente Agenda 2030― con el objetivo principal de que los Estados miembros y sus pueblos intensificaran sus esfuerzos para lograr un aumento en el ritmo de su crecimiento económico.
Para finales de esa década de los años sesenta, se reconoció que el lanzamiento del primer decenio constituyó un importante esfuerzo para dar sustancia concreta a la promesa contenida en la carta de crear condiciones de estabilidad y bienestar, así como garantizar un nivel de vida compatible con la dignidad humana, mediante el progreso y el desarrollo económico y social. La resolución relativa se adoptó, a pesar del contexto de la guerra fría, gracias a la presión de los países recién independizados. La idea de introducir un marco global se ha descrito como “adelantada a su tiempo” (Koehler, 2015).
Se evidenció que, aunque se habían adoptado medidas concretas como la concepción y el empleo de nuevas instituciones de cooperación internacional, era indiscutible que el nivel de vida de millones de personas en países en desarrollo seguía siendo lastimosamente bajo. Acentuaba que, mientras que una parte del mundo vivía con gran comodidad e incluso con abundancia, la gran mayoría seguía en pobreza abyecta. De hecho, la disparidad continuaba aumentando, por lo que esta lamentable situación estaba contribuyendo a agravar la tirantez mundial. En este contexto, se proclamó la Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de Naciones Unidas para el Desarrollo, que comenzaría el 1.o de enero de 1971. Se señaló expresamente que el objetivo último del desarrollo debía ser la consecución de mejoras constantes de bienestar individual y la aportación de ventajas para todos.
El documento respectivo establecía diversos compromisos puntuales ―que podrían considerarse antecedentes de los ODM y los ODS― que incorporaban los enfoques de los países menos adelantados y los de aquellos que carecen de litoral. Es importante recalcar que emergió el tema de la socialización al abrirse un apartado sobre la movilización de la opinión pública, en el cual se señala textualmente:
Una parte esencial de la labor del Decenio consistirá en movilizar a la opinión pública, tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados, en favor de los objetivos y políticas del Decenio. Los Gobiernos de los países más avanzados proseguirán e intensificarán sus esfuerzos para hacer que el público en general entienda mejor la naturaleza de los esfuerzos en pro del desarrollo durante el Decenio, en particular los beneficios que les aporta la cooperación internacional para el desarrollo y la necesidad de ayudar a los países en desarrollo a acelerar su progreso económico y social. Los esfuerzos que los propios países en desarrollo están haciendo para satisfacer las necesidades de su propio progreso económico y social deben hacerse conocer en forma más clara y general en los países desarrollados. Análogamente, los Gobiernos de los países en desarrollo continuarán haciendo que en todos los niveles la gente se percate más de las promesas y de los sacrificios que entraña el logro de los objetivos del Decenio y procurando conseguir su plena participación para alcanzarlos. (Asamblea General, 1970)
El segundo decenio obtuvo avances, pero no óptimos resultados. Se afirmó literalmente que “las metas y objetivos han quedado en gran medida sin cumplir” (Asamblea General, 1980); en 1980 se proclamó el tercer decenio, con su respectiva estrategia. Para las Naciones Unidas era necesario un tercer decenio, toda vez que “pronto se hicieron obvias las limitaciones de una estrategia concebida dentro del marco de un sistema existente de relaciones económicas internacionales aunado a la injusticia y el desequilibrio de esas relaciones acentuaron la disparidad entre países desarrollados y en desarrollo” (Asamblea General, 1980).
La estrategia del tercer decenio formaba parte integral de los esfuerzos permanentes de la comunidad internacional por acelerar el progreso de los países en vías de desarrollo y establecer un nuevo orden económico internacional3, y se hallaba dirigida al logro de los objetivos de este. Era esencial movilizar la opinión pública en todos los países, particularmente en los desarrollados, con el fin de obtener su plena adhesión a las metas y objetivos de la estrategia y a su cumplimiento. También se enlistaba una serie de objetivos que incorporaban, en esta ocasión, el enfoque de los países insulares en desarrollo. Nuevamente se dedicó un apartado para el seguimiento y evaluación de los objetivos. La visión del momento pasaba por señalar que el problema del desarrollo exigía una nueva era de cooperación internacional para el desarrollo que fuera eficaz y significativa, y que correspondiera a las necesidades y problemas de los países en vías de desarrollo.
Ante el agravamiento de las condiciones de desarrollo, se decidió adoptar un cuarto decenio, ya que en la mayoría de los casos no se alcanzaron la metas y objetivos de la estrategia internacional para el Tercer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo: “[…] acontecimientos adversos e imprevistos en la economía mundial destruyeron las premisas sobre las cuales se esperaban que se basara el crecimiento” (Asamblea General, 1990). El inicio de década, además, estuvo marcado por una recesión mundial en los países desarrollados y por la crisis de la deuda externa que afectó de manera significativa a los países en desarrollo. Esta nueva estrategia se estableció con la meta principal de lograr un desarrollo acelerado en los países en vías de desarrollo y el fortalecimiento de la cooperación internacional. Sin embargo, se señaló que era necesario modificar la instrumentación ante un rendimiento definitivamente desalentador.
Evidentemente, cuatro decenios consecutivos eran un indicador de que la tarea quedaba inacabada y los resultados no habían sido satisfactorios. No es fracaso, el tema del desarrollo es muy complejo y de difícil consecución, pero sí se manifestaba que la estrategia no estaba operando en su diseño y ejecución, por lo que se reclamaba un ineludible e inaplazable cambio de enfoque. En resumen, “las cuatro décadas de desarrollo eran en gran medida idénticas entre sí con respecto a su teoría económica subyacente, pero la pobreza y el medio ambiente disfrutan un incremento en su atención” (Koehler, 2015, p. 739).
En este contexto, en diciembre de 1998, la Asamblea General decidió convocar la denominada Cumbre del Milenio para septiembre de 2000, en la que se adoptaría la Declaración del Milenio. En este documento se asumen una serie de compromisos que, en la Guía General para la aplicación de la Declaración del Milenio, se van a traducir en ocho compromisos concretos con sus respectivas tareas, que se habrían de conocer como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), a cumplimentarse en el periodo 2001-2015. Al respecto, Jackson señala:
No obstante, los Objetivos de Desarrollo del Milenio no eran parte de un nuevo programa, sino un intento por cambiar la orientación de años de debate, esfuerzos y lucha para promover el desarrollo económico y social de las naciones más pobres del mundo. (Jackson, s. f.)
La movilización mundial tras los ODM se considera el movimiento contra la pobreza más exitoso de la historia. El secretario general de las Naciones Unidas, al terminar el periodo de vigencia de los ODM, afirmó que estos generaron nuevas e innovadoras colaboraciones que impulsaron la opinión pública y mostraron el inmenso valor de establecer objetivos ambiciosos. De igual modo demostraron que, al ubicar a las personas y sus necesidades inmediatas en un primer plano, se reconfiguró la toma de decisiones tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. También se afirmó que “representaban un intento más concentrado de que todas esas actividades, compromisos e iniciativas recabasen un interés común, subrayando su interrelación y la necesidad de avanzar en todos para lograr cualquiera de ellos” (Jackson, s. f.).
Para el economista Jeffrey Sachs (2012), actualmente director mundial de la Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (SDSN, por sus siglas en inglés), los ODM ayudaron a promover la conciencia mundial, la rendición de cuentas política, la mejora de las métricas, la retroalimentación social y las presiones públicas. Sin embargo, los ODM tuvieron su origen en un documento que el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) adoptó, en 1996, bajo el título Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation. Este contiene un grupo de objetivos internacionales de desarrollo formulados a partir de lo negociado y adoptado en las reuniones temáticas organizadas por las Naciones Unidas en los años previos; es decir, fueron producto de la participación de pocos actores. Evidentemente, los ODM sí permearon en el ámbito gubernamental y social en relación con los cuatro decenios que les antecedieron. En un panorama muy optimista se señaló:
[…] los ODM han seguido siendo un foco de debates sobre políticas mundiales y planificación de políticas nacionales. Se han incorporado a la labor de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil en general, y se enseñan a los estudiantes de todos los niveles de educación. (Sachs, 2012, p. 2206)
Un ejemplo de que sí tuvieron un mayor eco con respecto a los decenios se puede apreciar en el Estado mexicano de Chiapas, donde, el 23 de julio de 2009, el Congreso del Estado aprobó la declaratoria para dar rango constitucional a los ODM y se reformaron los artículos 30, 42 y 62 de la Constitución del Estado. Por ejemplo, en la fracción VII del artículo 42, relativo a las facultades del gobernador, se estableció que “para mejorar e incrementar el índice de desarrollo humano en la Entidad, deberá alinear las políticas públicas en materia de desarrollo social del Estado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo” (Secretaría de Relaciones Exteriores [SRE], 2015).
En la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (celebrada en Río de Janeiro en junio de 2012) se tomó la decisión de formular los (ODS en reemplazo de los ODM (en el documento conocido como El futuro que queremos). Para su diseño y adopción se desplegaron grandes esfuerzos, implicando a diversos actores y diferentes métodos para apropiar los ODS en la comunidad internacional. Por ejemplo, se pueden citar: las iniciativas del secretario general, incluidos el panel de personas eminentes que convocó diversas consultas; Mi Mundo, la encuesta global para captar la opinión, las prioridades y los puntos de vista de la ciudadanía; y el establecimiento del grupo de trabajo abierto que se encargaría de redactar los ODS, concebido para treinta países, pero en el que al final participaron setenta, pues se compartieron los espacios, dado el alto interés propiciado y la pretensión de participar en su negociación y adopción.
Después de varias rondas de negociación entre expertos, en el periodo de enero a julio de 2015 se celebraron las negociaciones intergubernamentales, en las cuales se contó con la participación de los llamados “major groups”4. El 25 de septiembre de 2015, los 193 Estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron por unanimidad el documento Transformando nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que contiene 17 ODS y 169 metas y medios de implementación5.
La transición de los ODM a un marco universal de desarrollo sostenible requería actualizar los enfoques con base en las lecciones aprendidas del pasado, y asegurar que los mecanismos institucionales apoyarían la implementación de los ODS (Verma et ál, 2019). Años antes de que comenzara el debate post-2015, también se destacó que la sostenibilidad requería el liderazgo y la responsabilidad del sector privado junto con el sector público y la sociedad civil (Sachs, 2012); es decir, había plena conciencia de la existencia de cuestiones perfectibles y una pasaba por involucrar a nuevos actores.
Esto puede explicar que el documento de la Agenda 2030 (Res. 70/1) establezca varias medidas para lograr su socialización y, con ello, la participación de diversos actores. En el parágrafo 45 se establece que: “Reconocemos asimismo que los parlamentos nacionales desempeñarán un papel fundamental en el cumplimiento efectivo de nuestros compromisos”. Se señala que los Gobiernos y las instituciones públicas también colaborarán estrechamente en la implementación con las autoridades regionales y locales, las instituciones subregionales, las instituciones internacionales, la comunidad académica, las organizaciones filantrópicas, los grupos de voluntarios y otras instancias. En otro parágrafo (55) se indica que cada Gobierno decidirá también la manera de incorporar esas aspiraciones y metas mundiales en los procesos de planificación, las políticas y las estrategias nacionales (Asamblea General, 2015).
Con fundamento en lo anterior, en el caso de México, el 26 de abril de 2017 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se crea el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, quedando instalado ese mismo día. Además, con el impulso de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) se instalaron consejos en casi la totalidad de las entidades federadas ―una más eficaces sobre otras, que solo se instalaron para que el gobernador en turno se tomara la fotografía―. También se dispusieron algunos consejos municipales. En lo que al legislativo se refiere, el Senado instaló, en septiembre de 2016, un grupo de trabajo para el seguimiento legislativo de los ODS, que, en julio de 2020, se convirtió en comisión especial. Por su parte, la Cámara de Diputados estableció un grupo de trabajo que se instaló en marzo de 2020.
Por otra parte, en el ámbito legislativo, en febrero de 2018, se publicaron reformas y adiciones a la Ley de Planeación, que contiene un quinto artículo transitorio que establece que: “Las Administraciones Públicas Federales correspondientes a los períodos 2018-2024 y 2024-2030 podrán considerar en su contenido las estrategias para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas, contenidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (Diario Oficial de la Federación [DOF], 2018). Se señala también que, para efectos de lo anterior, en los procesos de elaboración de los proyectos de dichos planes se considerarán las propuestas que, en su caso, elabore el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
La Ley de Planeación del Estado de Campeche y sus municipios (octubre de 2018) señala que la integración del Plan Estatal de Desarrollo se dé en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y con los ODS de la ONU (artículo 26). También establece que el gobernador del Estado conducirá la planeación estatal, con la participación coordinada, concertada y democrática de los poderes legislativo y judicial, de los órganos constitucionales autónomos y de los municipios, así como de los sectores social y privado, de conformidad y en congruencia con los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los ODS de la ONU (artículo 6). Lo mismo dispone para los ayuntamientos en relación con la planeación municipal (artículo 7). Estos son algunos ejemplos de cómo ha venido interviniendo la Agenda 2030 en México.
El mismo objetivo, exponer y examinar ejemplos de la socialización que ha experimentado la Agenda 2030 en México, nos lleva a tratar una recomendación emitida por la CEDHJ hacia diversas autoridades, una de ellas el Gobierno municipal de Tlaquepaque. En esta se resalta que, además de fundamentar su sustanciación con la agenda y diversos ODS, es necesario capacitar al personal de la corporación municipal para que conozcan el contenido y alcance de la Agenda 2030.
En relación con los hechos que originaron la recomendación, se debe señalar que la CEDHJ inició una investigación a raíz de unas notas periodísticas que se presentaron sobre los rellenos irregulares que se llevaban a cabo en la presa El Órgano o El Terrón en el municipio de San Pedro Tlaquepaque. Estas notas corresponden a dos trabajos de la periodista Fernanda Carapia, publicados en la versión impresa del diario Mural de Guadalajara, los días 10 y 11 de septiembre de 2017.
La primera de las notas se titula “Invaden presa y nadie la defiende”. En ella se da cuenta de que la presa El Órgano, en Tlaquepaque, dejó de ser un vaso regulador, para convertirse en una zona de relleno, sin la intervención de las autoridades municipales, estatales y federales. Allí se cita una declaración de la diputada local Lourdes Martínez Pizano, quien señala que las 16 hectáreas del embalse no son propiedad ejidal, pero tampoco pertenecen al municipio o al Estado; y que esta indefinición ha provocado la invasión de la presa y su uso como relleno. Se agrega que, desde agosto de 2000, el Ayuntamiento de Tlaquepaque había aprobado declararla área natural protegida y que en los planes parciales de 2004 las 16 hectáreas de la presa aparecen como no urbanizables, pero que la autoridad municipal no cumplió los lineamientos de protección. Asimismo, refiere que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa) abrió un expediente para dar seguimiento a una queja que, sobre este particular, interpusieron los vecinos de la colonia La Duraznera. Finalmente, relata que la Fiscalía General del Estado ya aseguró cinco hectáreas de la presa, y que el Ayuntamiento de Tlaquepaque trabaja para detener la urbanización del vaso.
En el artículo periodístico publicado al día siguiente bajo el título “Muestra descontrol relleno de El Órgano”, Carapia (2017b) entrevista a Arturo Gleason, especialista en temas de agua, quien señala que el relleno de la presa El Órgano es ejemplo de la urbanización sin control que hay en la ciudad, el cual incrementa el riesgo de inundaciones y desequilibrios ecológicos. El experto considera como un desacierto quitar la protección a esta zona, ya que en los planes parciales de 2014 la autoridad de Tlaquepaque cambió el uso de suelo para convertir un área de conservación de cauces en una reserva urbana de alta densidad que, además de provocar inundaciones, atenta contra la salud de las personas que viven en los alrededores.
El 12 de septiembre de 2017, la CEDHJ inició el acta de investigación 39/2017/II, derivada de las ya mencionadas notas periodísticas publicadas en el diario Mural. Además, en diciembre de 2017, un grupo de vecinos de las colonias La Duraznera, Las Liebres, El Órgano y Solidaridad presentaron la queja ante la CEDHJ en contra de la autoridad municipal de Tlaquepaque, quien resultara responsable por las acciones u omisiones que permitían a particulares rellenar los dos polígonos que comprende la presa El Órgano y el vaso regulador Solidaridad (ambos de utilidad pública), con la presunta finalidad de llevar a cabo acciones urbanísticas en la zona. Se detalla que las labores de relleno originaron que los cauces naturales de los escurrimientos pluviales ocasionaran inundaciones a los barrios mencionados.
Con base en la investigación, la CEDHJ formuló la recomendación 26/2019 del 10 de septiembre de 2019 sobre el asunto de la violación de los derechos a la legalidad y seguridad jurídica, al desarrollo y a un medio ambiente sano de los habitantes del municipio de San Pedro Tlaquepaque. No es el caso profundizar en el tema de la recomendación, ni hacer un análisis exhaustivo de esta ―que comprende 410 fojas―, pero sí cabe destacar que en el capítulo de Fundamentación y motivación existe un apartado expreso sobre el desarrollo sostenible, en el cual se establece, entre otras cosas, que “para esta defensoría del pueblo es fundamental promover la urgente necesidad de que las autoridades garanticen el desarrollo con sostenibilidad” (CEDHJ, 2019, p. 321). Se anota que, el 25 de septiembre de 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas estableció la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en la que se propusieron 17 objetivos por parte del grupo de trabajo abierto de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas.
La recomendación enlista los ODS que, en su criterio, resultan aplicables a la recomendación, a saber:
Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todas y todos en todas las edades.
Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos.
Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.
Objetivo 9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.
Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
Objetivo 15. Gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad.
Considerando la integridad de la Agenda 2030, se destaca que en 2016 se llevó a cabo Hábitat III, en donde se emitió la Nueva Agenda Urbana. Esta representa el ideal común para lograr un futuro mejor y más sostenible, y cita que la primera meta de la Agenda 2030 en materia urbana implica que la comunidad internacional reconozca el papel fundamental de las ciudades en el desarrollo sostenible. Existe un subapartado sobre el derecho al desarrollo, extenso, con referencias a múltiples instrumentos internacionales, un tanto nebuloso, pero con la concluyente conceptualización de que este derecho se encuentra íntimamente relacionado con la eliminación de la pobreza, el mejoramiento social y los niveles de desarrollo humano cuantificables (CEDHJ, 2019, p. 384).
La recomendación está dirigida a diversos funcionarios tanto del orden federal, estatal y municipal. Así, se instruye al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, al titular de la Dirección General de Asuntos Agrarios de la Secretaría General de Gobierno, a la Comisión Estatal del Agua, a la presidenta municipal del Ayuntamiento de San Pedro Tlaquepaque y al director del Sistema Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado. De igual modo y aclarando que, aunque no son autoridades involucradas como responsables en la recomendación, tienen atribuciones y competencia en los presentes hechos, se le plantean una serie de peticiones al titular del Organismo de Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico de la Comisión Nacional del Agua, al Congreso del Estado de Jalisco, al titular de la Secretaría de Gestión Integral del Agua, al titular de la Procuraduría de Protección al Ambiente, al fiscal especializado en Combate a la Corrupción del Estado de Jalisco, al titular de la Procuraduría de Desarrollo Urbano, al titular de la Secretaría de Infraestructura y Obra Pública, al titular del Instituto de Información Estadística y Geográfica del Estado de Jalisco y al presidente municipal de Tonalá.
Se formularon 33 recomendaciones expresas ―muchas de las cuales tienen diversas instrucciones específicas―, pero sobre el tema central de este artículo se hace referencia a la última de las ocho dirigidas a la presidenta municipal de Tlaquepaque, la cual establece textualmente:
Octava. Haga lo necesario para que todo el personal del ayuntamiento reciba capacitación en materia de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Lo anterior, en aras de aportar una planeación de políticas públicas con enfoque en resultados y planteamientos de indicadores que atiendan los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). (CEDHJ, 2019, p. 410)
Las autoridades a las que se dirige la recomendación fueron informadas por esta misma, y contarían con un lapso de 10 días hábiles, contados a partir de la fecha de la notificación, para informar a la CEDHJ si era aceptada o no. En caso afirmativo, la comisión quedaba únicamente en espera de las constancias para acreditar su cumplimiento, las cuales deberían ser presentadas dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de aceptación. De no ser aceptada o cumplida, las autoridades o servidores públicos deben fundar, motivar y hacer pública su negativa; y la CEDHJ está facultada para solicitar al Congreso del Estado que comparezcan ante dicho órgano legislativo para explicar el motivo de su negativa.
Esta recomendación se originó en el Estado de Jalisco, una entidad mexicana de claroscuros en el tema de la Agenda 2030: el último en instalar su comisión ―a pesar de que el decreto respectivo se emitió el 8 de mayo de 2018―, pero que no ha sesionado desde su establecimiento virtual en 2020. Jalisco es un Estado que sí cuenta con un plan estatal de desarrollo alineado a la Agenda 20306 y donde se han originado iniciativas como la Boleta transversal7.
Si bien la recomendación está firmada por el presidente de la CEDHJ, Alfonso Hernández Barrón, fue integrada y redactada por Katya Marisol Rico Espinoza, quien en ese momento se desempeñaba con el nombramiento de visitadora segunda adjunta “A”, jefa de asuntos ambientales. Ella es quien señala haber atendido la preocupación del presidente de la comisión para que el tema de los ODS fuera tratado de manera transversal, insistiendo que debe atenderse en todas las recomendaciones en que aplique ―no solo en las relativas a temas ambientales―. El presidente de la CEDHJ declaró que esta institución se ha esforzado para que los organismos públicos de derechos humanos tengan un papel más definido en la consecución de la agenda (Páez, 2021), en consonancia con la Declaración de Mérida8 y que al interior de la CEDHJ:
[…] observamos el importante papel que los organismos públicos de derechos humanos (OPDH) podemos tener ante el cumplimiento de la Agenda 2030. Está por demás decir que dentro de la CEDHJ construimos diferentes informes especiales sobre el tema, uno de ellos sobre experiencias exitosas de otros Organismos de Seguimiento e Implementación. (Páez, 2021, p. 26)
Lo anterior con el propósito de argumentar la necesaria participación de los organismos de derechos humanos en el monitoreo y observación en la Agenda 2030.
Esta fue la primera recomendación que se fundamentó en la Agenda 2030 y también es pionera en instruir la capacitación a funcionarios y empleados en la materia. Esto último en virtud de que consideran que, siendo la Agenda 2030 un compromiso internacional consentido y adoptado por México, es deber de todas las instancias gubernamentales conocerla y aplicarla. Además, consideran haber detectado carencias en cuanto al conocimiento de la agenda, no solo en el nivel municipal, sino también en el estatal.
La CEDHJ también elaboró un diagnóstico para conocer el alcance de la implementación de la agenda en los municipios. Este se realizó a partir de una encuesta en línea que se remitió a las autoridades municipales. Se obtuvo respuesta de 21 alcaldías; de estas, 10 mencionaron conocer la Agenda 2030, es decir el 47.6 ٪. Con respecto a la primera pregunta, se observó que el 43 ٪ de los ayuntamientos dice conocer la agenda, pero el 38 ٪ dijo que en menor medida. En una segunda lectura podríamos suponer que 50 ٪ de los ayuntamientos desconocen los 17 ODS. Cuando se les preguntó: ¿conoces el término de desarrollo sostenible?, 76.2 ٪ respondió que sí, en mayor medida; mientras que 23.8 ٪ dijo que sí, en menor medida. Llama la atención que todas las personas que participaron en la encuesta aseguran conocer el concepto mínimo. La encuesta también abordó el tema de los planes de desarrollo y su alineación con la Agenda 2030. El 61.9 ٪ dijo que sí; sin embargo, la CEDHJ realizó una revisión exhaustiva de los planes, y observando que, en realidad, el número no alcanzaba ni el 40 ٪ (Páez, 2021, pp. 27-28)9.
Cuando el Gobierno municipal de Tlaquepaque recibió la recomendación, el punto particular de capacitar a sus funcionarios y empleados en materia de la Agenda 2030 le generó sorpresa y desconcierto a sus autoridades, además de la inquietud sobre su amplitud e implicaciones. Muy en su papel de prestar servicios, tener que enfocarse en una agenda, para ellos desconocida, era algo incierto. Sin embargo, en muchas áreas del Gobierno ―más técnicas que políticas, como la de políticas públicas o ambiental― inmediatamente detectaron un área de oportunidad para avanzar en la difusión de los ODS. Tener este mandato abría el espacio inmediato que debía atenderse y una justificación para poner el tema sobre la mesa. Es decir, esta iniciativa motu proprio para capacitar a funcionarios y servidores públicos sobre la Agenda 2030 difícilmente hubiera tenido acogida en la agenda convencional del Gobierno tlaquepaquense.
Por otra parte, y de manera ordinaria para la atención de una recomendación del ombudsman local, el Gobierno municipal se apoya en áreas competentes de conformidad con la temática involucrada. Así, por ejemplo, en alguna recomendación sobre cuestiones de género se recurrió al Instituto de las Mujeres, sobre temática hidráulica acudieron a la Comisión Nacional del Agua, una sobre un incendio forestal les llevó a la Comisión Nacional de Áreas Protegidas, entre otros. La capacitación sobre la Agenda 2030 generaba la interrogante de a quién acudir, toda vez que la CEDHJ no ofrecía alternativa alguna. Incluso, se llegó a pensar en acudir a la Misión de las Naciones Unidas en México para explorar la posibilidad de apoyo en la capacitación.
Al final se solicitó y obtuvo apoyo de una universidad privada, que ofreció la capacitación en dos sesiones (marzo de 2020): una a la que acudieron funcionarios y otra a la que asistió personal operativo (en conjunto, más de trescientas personas). Al finalizar la intervención de los docentes capacitadores, los asistentes realizaron un ejercicio que consistió en la identificación de los ODS que estaban vinculados de manera directa a los proyectos de la competencia de su área. La narrativa de la capacitación y la documentación generada en el citado ejercicio se presentaron como evidencia del cumplimiento del punto particular de la recomendación.
En junio de 2020, la CEDHJ envió una comunicación al Gobierno municipal de Tlaquepaque en la que indicaba que esta capacitación debía de ser permanente. Sin embargo, la contingencia sanitaria generada por la pandemia de la COVID-19 complicó la posibilidad de ofrecer la capacitación de manera presencial. Por ello, se buscaron alternativas en línea, cuestión que puede ser complicada, ya que, la mayoría de las veces, estos cursos tienen un costo. Además, en la dinámica gubernamental esto se debe presupuestar con antelación y requiere cumplir ciertas condiciones regulatorias. No obstante, funcionarios y servidores públicos tomaron la capacitación virtual, y algunos llegaron a obtener el diploma respectivo.
A pesar del requerimiento de la capacitación continua y permanente ―no especificada en la recomendación original― el Gobierno de Tlaquepaque considera cumplimentada la parte que corresponde a la capacitación en materia de la Agenda 2030. Evidentemente, a partir de la Recomendación 26/2019, una gran parte del personal que presta sus servicios en este Gobierno hoy tiene conocimiento de lo que es la agenda, una cuestión no vista en los anteriores esfuerzos que las Naciones Unidas emprendieron en materia de desarrollo.
La socialización de los programas globales adoptados en el seno de las Naciones Unidas no es una labor fácil, aun cuando sean favorecedores para la base social. Ciertamente, los decenios, e incluso los ODM, tenían un enfoque de carácter gubernamental y esto explica su baja socialización. Los ODM cumplieron la función de colocar el tema del desarrollo en la agenda global, y la Agenda 2030 ha podido mantenerlo aun con mayor visibilidad y compromiso de los actores estatales.
La Agenda 2030, en casi un tercio de vigencia exhibe resultados positivos en este sentido. No se trata especialmente de que sea del conocimiento de los beneficiarios últimos, lo cual también sería muy positivo, pero lo es más cuando, aparte de los actores estatales de carácter nacional y los organismos internacionales, se involucran otros. Así fue concebida la Agenda 2030 en su negociación y hay muchos ejemplos de que así se está implementando.
Este artículo examinó un caso práctico que da cuenta de la socialización de la Agenda 2030: una recomendación de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Jalisco (México). Este valida el pleno conocimiento del plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad. Además, denota un compromiso en su consecución dentro de su papel de defensor de derechos humanos. Más allá de fundamentar su eje de acción con los ODS en particular ―que ya en sí es una contribución para destacar―, instruye a una de las autoridades involucradas, en este caso, el Gobierno municipal de San Pedro Tlaquepaque para que capacite a sus funcionarios y empleados en el reconocimiento de la Agenda 2030, se sensibilicen sobre su contenido y, sobre todo, para que sus acciones e intervenciones respondan a este compromiso global asumido por México, en el cual también están llamados a ser actores.
Como bien se señaló en la Asamblea General, en 1970 (Resolución 2626), los esfuerzos parciales, esporádicos e indiferentes no bastarán, por muy bien intencionados que sean, y el progreso económico y social es responsabilidad común y compartida de toda la comunidad internacional. Hoy eso se puede apreciar con mayor impulso y la Agenda 2030 ha contribuido de manera contundente, pero, indudablemente, es una tarea inacabada y pletórica en desafíos.
